NIK o finansach województwa mazowieckiego

W 2013 r., w związku z pogarszającą się koniunkturą gospodarczą, zmniejszyły się dochody województwa, co przy braku odpowiedniej redukcji wydatków skutkowało przekroczeniem dopuszczalnego progu zadłużenia oraz powstaniem zobowiązań wymagalnych wobec Skarbu Państwa. Sytuacja ta wynikała zarówno ze słabości systemu dochodów województw, jak i z niedostosowania przez Zarząd skali wydatków do zmniejszonych możliwości finansowych województwa.

Zdaniem NIK Zarząd województwa mazowieckiego ustalił dochody na rok 2013 z pominięciem zasady ostrożnego planowania. W czwartym kwartale 2012 r. pojawiły się poważne symptomy spowolnienia gospodarczego, a prognozy makroekonomiczne na rok 2013 zostały znacząco obniżone przez najważniejsze krajowe i międzynarodowe instytucje zajmujące się analizami gospodarczymi, w tym przez Komisję Europejską i Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD). W takiej sytuacji znacząco wzrosło ryzyko zmniejszenia się dochodów własnych województwa, w których największy udział mają wpływy z podatku dochodowego od osób prawnych, bardzo podatne na zmianę koniunktury. Mimo tych sygnałów w uchwale budżetowej na 2013 r. Zarząd województwa mazowieckiego przyjął bardzo optymistyczną prognozę dochodów, konsekwencją czego było zaplanowanie wydatków przewyższających możliwości finansowe województwa.

W 2013 r. Zarząd podjął starania mające na celu zmniejszenie wpłaty do budżetu państwa przeznaczonej na część regionalną subwencji ogólnej dla województw i pozyskanie pożyczki ze Skarbu Państwa w celu sfinansowania zobowiązań z tytułu tej wpłaty. Ponadto w ostatnich miesiącach 2013 r. Zarząd ograniczył wydatki. Podjęte wtedy działania nie były jednak wystarczające, by zapobiec powstaniu zobowiązań wymagalnych. Działania te były również znacząco spóźnione. Z analizy danych wynika, że po roku 2009, ze względu na niskie dochody netto, województwa mazowieckiego nie stać było na utrzymanie wydatków na wcześniejszym poziomie.

Trudna sytuacja finansowa województwa mazowieckiego jest wypadkową zmniejszenia się potencjału dochodowego oraz niewystarczającej redukcji wydatków województwa. Analiza porównawcza danych statystycznych oraz wnioski z przeprowadzonej kontroli wskazują, że głównym powodem pogorszenia się potencjału dochodowego, niezależnym od podejmowanych przez Zarząd Województwa działań, był niekorzystny dla województwa mazowieckiego system dochodów oraz globalny kryzys, który spowodował zmniejszenie się wpływów podatkowych.

W konsekwencji województwo to znalazło się na przedostatniej, piętnastej pozycji wśród województw pod względem średnich dochodów netto (czyli dochodów po odliczeniu obowiązkowej wpłaty do budżetu państwa przeznaczonej na część regionalną subwencji ogólnej) w przeliczeniu na jednego mieszkańca, podczas gdy jeszcze w 2008 r. zajmowało znacznie wyższe, czwarte miejsce.

Zarząd Województwa nie był odpowiedzialny za znaczące pogorszenie się potencjału dochodowego budżetu województwa mazowieckiego. Jedyne, co mógł uczynić, to dostosować wydatki do trwale zmniejszonego potencjału dochodowego, aby zrównoważyć budżet i obniżyć poziom zadłużenia w relacji do dochodów, który od 2010 r. był bliski dopuszczalnego progu 60 procent. W 2013 r., w wyniku niższych wpływów do budżetu próg ten został przekroczony. Zdaniem NIK Zarząd nie podjął wystarczająco skutecznych działań, żeby takiej sytuacji zapobiec.

W systemie dochodów województw badane województwo jest jednostką o niskich dochodach. Stosunkowo wysokie, i to nawet po odliczeniu obowiązkowych wpłat do budżetu państwa, nazywanych potocznie „janosikowym", są jedynie dochody podatkowe. We wszystkich latach objętych analizą dochody podatkowe netto, czyli dochody podatkowe minus obowiązkowe wpłaty do budżetu państwa, utrzymywały się powyżej średniej dla wszystkich województw i zazwyczaj były od niej istotnie wyższe.

W przypadku dochodów podatkowych netto województwa mazowieckiego poważnym problemem są ich duże wahania (1.150 mln zł w 2008 r., 550 mln zł w 2010 r.). Wskazują one na błędną konstrukcję mechanizmu wyrównania finansowego, który składa się m.in. z wpływów podatkowych w roku bieżącym oraz wpłaty do budżetu państwa ustalonej na podstawie wpływów podatkowych sprzed dwóch lat. W sytuacji istotnego zmniejszenia się dochodów podatkowych, która następuje po okresie dobrej koniunktury, województwo jest obciążone podwójnie - nie tylko otrzymuje niższe dochody podatkowe, ale musi dokonywać wysokich wpłat do budżetu państwa, które są obliczane w oparciu o wysokie wpływy podatkowe sprzed dwóch lat.

Oparcie dochodów podatkowych na wpływach z bardzo niestabilnego podatku, jakim jest CIT, wystawia województwa na ryzyko dużych wahań dochodów oraz na ryzyko popełnienia istotnego błędu w ich prognozowaniu, co w przypadku jednostek zarządzających rozwojem swojego regionu i realizujących kluczowe, wieloletnie projekty o zasięgu regionalnym może prowadzić do niezrealizowania ich celów strategicznych, będących jednocześnie celami strategicznymi państwa.

Problem niskich dochodów do dyspozycji województwa mazowieckiego nie może być przysłonięty przez kwestię obowiązkowych wpłat do budżetu państwa, które zmniejszają te dochody. Zdaniem NIK system dochodów podatkowych korygowanych o obowiązkowe wpłaty do budżetu państwa nie jest główną przyczyną złej sytuacji finansowej Samorządu Województwa Mazowieckiego. Na niskie możliwości finansowe województwa wpływ ma znacząco niższa od średniej subwencja ogólna, która niemal w całości zniwelowała przewagę województwa mazowieckiego nad innymi województwami, uzyskaną ze względu na jego wysokie dochody podatkowe netto. Województwo mazowieckie więcej traci w wyniku obecnego podziału subwencji niż zyskuje w wyniku wyższych dochodów podatkowych netto. Oprócz niskich wpływów z tytułu subwencji ogólnej województwo mazowieckie otrzymuje również relatywnie mniejsze od innych województw środki z tytułu dotacji celowych z budżetu państwa.

W roku 2011 r. województwo mazowieckie otrzymało o 22% niższą od średniej dla samorządów województw dotację z budżetu państwa w przeliczeniu na 1 mieszkańca, w 2012 r. - dotację niższą o 7%, a w 2013 r. - niższą o 24%. Oznacza to, że oprócz subwencji ogólnej również wpływy z drugiego źródła transferów z budżetu państwa - dotacji celowych - dzielone są w sposób niekorzystny dla województwa mazowieckiego..

Kolejnym ważnym źródłem dochodów województw są środki zagraniczne, zwłaszcza dochody z tytułu współfinansowania zadań określonych w regionalnych programach operacyjnych. Z zestawienia alokacji środków na RPO 2007-2013 pomiędzy województwa wynika, że podział ten nie był korzystny dla województwa mazowieckiego. Na realizację regionalnego programu realizowanego przez to województwo przyznano najmniej środków, tj. 354,1 euro na mieszkańca, podczas gdy średnia wyniosła 430,0 euro w przeliczeniu na 1 mieszkańca. Alokacja dla województwa mazowieckiego była zatem o 20% niższa od średniej alokacji dla wszystkich 16 województw.

Obecna sytuacja finansowa województwa mazowieckiego będzie oddziaływała na możliwość absorpcji środków unijnych w kolejnych latach. Istotną część swoich zobowiązań województwo będzie spłacać w okresie objętym bieżącą perspektywą finansową UE na lata 2014-2020. Utrzymanie obecnego systemu dochodów, który w latach 2009-2013 zapewniał województwu mazowieckiemu stosunkowo niewielkie środki, a jednocześnie wymuszał zaciąganie wysokich zobowiązań wynikających z konieczności uzupełnienia bardzo zmiennych wpływów podatkowych, powoduje, że województwo to może mieć problem z absorpcją środków unijnych.

Najwyższa Izba Kontroli, przedstawiając Marszałkowi Województwa oceny i uwagi wynikające z ustaleń kontroli, wnioskowała o:

- dokonanie przeglądu realizowanych zadań w celu ograniczenia wydatków i stworzenia przestrzeni finansowej do obsługi zadłużenia i absorpcji środków unijnych w kolejnych latach,

- dostosowanie planowanych wydatków do realnie oszacowanych źródeł finansowania.

Najwyższa Izba Kontroli zwraca się do Ministra Finansów z wnioskiem o podjęcie prac nad projektem systemu dochodów województw, który eliminowałby największe wady obecnego systemu, czyli: