Dług publiczny a partnerstwo publiczno-prywatne: podział ryzyka to trudna sztuka

Obowiązujące od 18 marca rozporządzenie ministra gospodarki w sprawie rodzajów ryzyka oraz czynników uwzględnianych przy ich ocenie (DzU z 3 marca, poz. 284) nie wyjaśnia wątpliwości dotyczących wpływu wynikających z umów partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) zobowiązań gmin na poziom ich zadłużenia – wskazują eksperci.

Poziom zobowiązań

PPP może potencjalnie stanowić istotną formę realizacji zadań jednostek samorządu terytorialnego. Ważną kwestią jest jednak wpływ zobowiązań wynikających z umów PPP na poziom długu publicznego.

W myśl art. 18a ust. 1 ustawy z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (DzU z 2009 r. nr 19, poz. 100 ze zm.), zobowiązania wynikające z umów nie wpływają na poziom państwowego długu publicznego oraz deficyt sektora finansów publicznych w sytuacji, gdy partner prywatny ponosi większość ryzyka budowy oraz większość ryzyka dostępności lub ryzyka popytu. Należy tu uwzględnić wpływ na wymienione ryzyka czynników takich jak gwarancje i finansowanie przez partnera publicznego oraz alokacja aktywów po zakończeniu trwania umowy.

Luka wypełniona

Dla samorządów realizujących umowy PPP podstawowym kłopotem był brak stosownych regulacji prawnych określających zakres poszczególnych rodzajów ryzyka mających wpływ na sposób klasyfikacji zobowiązań wynikających z umów, a także wskazujących czynniki, które należy uwzględnić w trakcie oceny ryzyka.

Był to niewątpliwie jeden z czynników utrudniających rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce. Luka ta została jednak niedawno wypełniona wspomnianym rozporządzeniem ministra gospodarki w sprawie rodzajów ryzyka oraz czynników uwzględnianych przy ich ocenie.

Krok w dobrą stronę

– Rozporządzenie stanowi niewątpliwie krok w dobrą stronę – ocenia Arkadiusz Babczuk z Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu. – Wciąż jednak nie odpowiada na zasadnicze pytanie: czy wydatki jednostek samorządu terytorialnego na rzecz partnerów prywatnych w formie tzw. opłat za dostępność wybudowanej przez nich infrastruktury (parkingi, drogi itp.) należy zaliczyć do wydatków majątkowych czy raczej do wydatków bieżących? – wskazuje.

A to ma z kolei zasadnicze znaczenie z punktu widzenia spełniania przez gminę czy powiat wymogów w zakresie zrównoważenia budżetu bieżącego, określonych w art. 242 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten przewiduje bowiem, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki.

– Wskazanie, że takie wydatki np. jak zimowe utrzymanie drogi czy remonty obiektów wybudowanych w trybie PPP zalicza się do majątkowych, oznaczałoby, że nie są one wliczane do obliczanego dla każdej jednostki samorządu terytorialnego indywidualnego wskaźnika zadłużenia – tłumaczy Babczuk.

Jeżeli zaliczy się je natomiast do bieżących wydatków budżetu, to zmniejszą one możliwość zaciągania zobowiązań przez jednostki samorządu np. na realizację projektów dofinansowywanych ze środków unijnych.

– Pomimo wejścia w życie rozporządzenia wciąż jest to kwestia niewiążących interpretacji różnych organów publicznych – mówi Babczuk.

Okazuje się zatem, że dla oceny, które z wydatków JST na realizację umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym wlicza się do dopuszczalnego poziomu zadłużenia, decydujące znaczenie ma w dalszym ciągu treść umowy. Rozporządzenie nie ułatwia określenia tego, kto ponosi większe ryzyko.