Zgodnie z art. 91 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stwierdzenie nieważności wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 92 ust. 1 powoływanej ustawy). Z kolei zgodnie z art. 98 ust. 5 tej ustawy rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalania lub odrzucenia skargi przez sąd.
Czekając na prawomocność
W świetle tych regulacji pojawia się problem, czy organ gminy w czasie między stwierdzeniem nieważności przez organ nadzoru a uprawomocnieniem się tego rozstrzygnięcia może podejmować jakiekolwiek działania związane z zakwestionowanym aktem prawnym. Przykładowo, czy może uchylić zakwestionowaną uchwałę (zarządzenie organu wykonawczego) i przyjąć nową niezawierającą kwestionowanych przez organ nadzoru postanowień, nie czekając na uprawomocnienie się aktu nadzoru. Problem ten nie jest tylko teoretyczny i często pojawia się w praktyce, wzbudzając wątpliwości interpretacyjne.
Organy jednostek samorządowych często stoją na stanowisku, że dopóki rozstrzygnięcie nadzorcze nie stanie się prawomocne, nie wywiera ono wynikającego z niego skutku prawnego, a więc zakwestionowane w nim akty prawne nadal istnieją w obrocie prawnym, zatem ich wykonanie jest jedynie wstrzymane z mocy prawa. Nie można ich wykonywać, ale nie oznacza to, że nie można ich skutecznie wycofać z obiegu prawnego i w ich miejsce wprowadzić innych już prawidłowo sformułowanych. Organy argumentują, że nadzór nad działalnością jednostek samorządowych sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem. Innych funkcji państwa w tym trybie realizować nie wolno. Ponadto, co wskazują organy samorządowe, w przepisach ustaw samorządowych istnieją wyraźne unormowania potwierdzające brak wywoływania skutków prawnych przez nieprawomocne rozstrzygnięcia. Na przykład skargę do sądu administracyjnego mogą wnieść zawieszone organy gminy, powiatu (np. rada gminy, powiatu lub zarząd powiatu) czy rozwiązany organ wykonawczy (zarząd powiatu), jak wynika wprost z art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1 w zw. z art. 98 u.s.g i z art. 85 ustawy o samorządzie powiatu. Byłoby to niemożliwe, gdyby rozstrzygnięcie było wykonalne z dniem jego wydania.
Pod ochroną konstytucji
Istotne jest również użyte w art. 98 ust. 5 u.s.g. i art. 85 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatu stwierdzenie, że w każdej przewidzianej tu sytuacji prawomocne staje się rozstrzygnięcie nadzorcze, a nie np. wyrok sądu oddalający skargę. Dopełnieniem powyższych regulacji jest sformułowana w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zasada, wg której samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Jest więc instytucjonalnym zapewnieniem jednostkom samorządu terytorialnego tymczasowej ochrony przed ingerencją organów nadzoru do czasu upływu terminu zaskarżenia ich aktów bądź oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Ta zasada jest traktowana przez organy samorządowe jako wskazówka interpretacyjna przepisów dotyczących wykonalności aktów nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego.
Mimo to w mojej ocenie stanowisko zaprezentowane powyżej nie wydaje się jednak prawidłowe i zgodzić się należy z tezą, że do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego organy samorządowe nie mogą podejmować jakichkolwiek działań prawnych w obrębie zakwestionowanego przez organ nadzoru akt prawnego. Podejmowanie kolejnych aktów prawnych związanych z zakwestionowanym w rozstrzygnięciu nadzorczym aktem prawnym będzie powodował nieważność tych nowych rozstrzygnięć. Należy bowiem wziąć pod uwagę art. art. 92 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
