W debacie poświęconej referendum konsultacyjnemu „Wspólnie o Konstytucji" zapowiedzianemu przez Prezydenta RP, pojawiła się propozycja wprowadzenia do polskiego systemu źródeł prawa ustaw o szczególnej mocy, być może nawet równej konstytucji, nazywanych nieraz ustawami organicznymi. Przedmiotem tych ustaw miałyby być zagadnienia o istotnym znaczeniu dla państwa, jego bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego, a także sprawy o dużej wadze społecznej. Materią ustaw organicznych mogłyby zostać objęte także ustawy ustrojowe, regulujące funkcjonowanie organów państwa, takich jak prokuratura, sądy czy chociażby Najwyższa Izba Kontroli. Najważniejsze dla oceny tego pomysłu jest ustalenie wpierw, czym szczególnym miałyby się charakteryzować takie ustawy.
Przez ustawy organiczne rozumie się zazwyczaj ustawy uchwalane w szczególnym trybie, np. kwalifikowaną większością głosów, co powoduje, że charakteryzują się one stabilnością, podobnie zresztą jak konstytucja, a ich zmiana wymaga osiągnięcia konsensusu społecznego i politycznego. Tryb uchwalania ustaw organicznych można powiązać z elementami demokracji partycypacyjnej, np. z referendum. Konstytucja mogłaby przewidywać konieczność, ewentualnie możliwość, przedstawienia ustawy organicznej do akceptacji obywateli w drodze referendum. Takie ukształtowanie tej instytucji powodowałoby, że z definicji zakładałaby ona konieczność przeprowadzenia szeroko zakrojonej dyskusji publicznej o zagadnieniach objętych projektem ustawy organicznej. Już sam ten walor skłania do poważnego rozważenia zasadności wprowadzenia takiego rozwiązania do polskiego porządku prawnego. Sprawy najważniejsze dla obywateli, budzące duże spory merytoryczne, ale także wywołujące poważne emocje, mogłyby doczekać się pogłębionej analizy i konieczności poszukiwania rozwiązań akceptowalnych czy to dla szerszego niż zwykła większość spektrum sceny politycznej, czy to dla większości obywateli mających prawo do głosowania.
Konstytucyjna motywacja do kompromisu i prowadzenia konsultacji publicznych nie byłaby, jak się wydaje, jedynym pozytywnym aspektem wprowadzenia ustaw organicznych do systemu źródeł prawa w Polsce. Większym nawet walorem takiego rozwiązania byłaby trwałość uchwalonych w ten sposób rozwiązań. Przykładem bardzo często nowelizowanych ustaw jest prawo karne – kodeks karny i kodeks postępowania karnego. Gdyby nadać im rangę ustaw organicznych, ich zmiana byłaby znacznie trudniejsza, a przez to ustawy te byłyby nie tylko trwalsze, ale też dalece bardziej skuteczne. Nie dochodziłoby do sytuacji, w których sędziowie, w zależności od daty skierowania aktu oskarżenia do sądu, zobowiązani są do stosowania różnych procedur karnych, opartych na zupełnie odmiennych założeniach. Objęcie ustawami organicznymi kwestii wrażliwych społecznie, jak np. wiek emerytalny, uniemożliwiałoby wprowadzanie tak poważnych zmian w ekspresowym tempie, właściwie bez konsultacji publicznych. Gdyby dodać do tego obowiązek uzyskania zgody obywateli w drodze referendum, przedstawiciele władzy musieliby wykazać duże zaangażowanie w przekonywanie obywateli do zaakceptowania obranych celów i środków ich realizacji.
Można narzekać, że i bez stosowania takich nadzwyczajnych środków, jak chociażby ustawy organiczne, władza powinna się sama ograniczać i nie doprowadzać do licznych i częstych zmian w najważniejszych obszarach. Trzeba mieć jednak świadomość, że utopią jest państwo, w którym politycy nie próbują korzystać z bardzo silnego narzędzia, jakim jest stanowienie prawa, dla osiągnięcia różnych, nie zawsze wzniosłych celów. To dobrze, że w ogóle w klasie politycznej wybrzmiewają postulaty wprowadzenia rozwiązań, które doprowadziłyby do daleko idącego samoograniczenia się większości rządzącej, niezależnie od jej aktualnego profilu politycznego. Problematyczne jest jednak ustalenie ram tego samoograniczenia, a więc wskazanie zagadnień, które miałyby być regulowane w tym szczególnym trybie, utrudniającym późniejsze zmiany. Można spróbować przewidzieć katalog spraw objętych tym szczególnym instrumentem prawnym albo też wyposażyć władzę ustawodawczą w uprawnienie do samodzielnego ustalania, które z ustaw otrzymają status ustaw organicznych, a zatem wyższą rangę niż akty prawne uchwalane przez parlament.
Pytań dotyczących takiego rozwiązania, a także potencjalnych mankamentów nie jest mało. Oprócz wspomnianej trudności w dookreśleniu materii objętej ustawami organicznymi należy rozstrzygnąć jeszcze chociażby takie zagadnienie jak relacja zgodności pomiędzy ustawami zwykłymi i ustawami organicznymi, a także pomiędzy ustawami organicznymi i umowami międzynarodowymi ratyfikowanymi za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie. Nie są to jednak trudności niemożliwe do rozwiązania w procesie przygotowywania zmiany konstytucji. Poszukując dobrych rozwiązań, warto skorzystać z doświadczeń innych państw, w których znane są ustawy organiczne, jak chociażby Francja czy Hiszpania.
Nie wiadomo jeszcze, jakie pytania zostaną nam zadane w referendum zapowiadanym na listopad. Niezależnie od ich ostatecznej treści warto włączyć do debaty zagadnienie źródeł prawa.
Autor jest doktorem nauk prawnych, adiunktem w Katedrze Prawa Karnego Porównawczego, głównym specjalistą w Kancelarii Prezydenta RP. Przedstawione w tekście tezy stanowią wyłącznie poglądy autora
