Jacek Wojnicki: Ku związkom metropolitalnym w Polsce

W dyskusji publicznej oraz w gronach ekspertów od kwestii administracji publicznej podnosi się często kwestię potrzeby przeprowadzenia kolejnej fazy reformy samorządowej. Warto w tym miejscu nadmienić, iż polski model samorządowy w III RP kształtowany był w kilku fazach, przeprowadzanych przez odmienne gabinety rządowe.

Pierwsza faza jest związana z 1990 r. i reformatorskim pakietem zmian przygotowanych przez gabinet kierowany przez Tadeusza Mazowieckiego i oznaczała restytucję samorządowych władz lokalnych, ale tylko na poziomie gminy. Po kolejnych 8 latach rząd Jerzego Buzka przywrócił samorządowe powiaty i utworzył samorządowe województwa (które praktycznie wcześniej nigdy nie występowały, z wyjątkiem Pomorza i Wielkopolski). Ostatnia faza zmian organizacyjnych związana była z gabinetem Leszka Millera i polegała na wprowadzeniu bezpośrednich wyborów wójta/burmistrza i prezydenta miasta.

Czym jest aglomeracja?

Obecnie podnoszona kwestia odnosi się do utworzenia prawnych i organizacyjnych podstaw związków aglomeracyjnych/metropolitalnych. Może warto pokrótce wspomnieć, czym jest aglomeracja. Otóż stanowi ona obszar o intensywnej zabudowie, który charakteryzuje się dużym zagęszczeniem ludności. Ponadto aglomeracje wyróżniają się sporym przepływem ludności i towarów oraz znaczną wymianą usług. Tradycyjnym progiem dla statusu aglomeracji jest ludność na poziomie co najmniej miliona mieszkańców. W Polsce do obszarów metropolitalnych zalicza się z reguły: górnośląski, warszawski, krakowski, trójmiejski, wrocławski, łódzki i poznański.

Inicjatorem przeprowadzenia reformy metropolitalnej jest profesor Hubert Izdebski. Przedstawiał on w swoich pracach i analizach publikowanych po 2000 r. nowe zjawiska zachodzące w sferze samorządności terytorialnej w Europie i do kluczowych z nich zaliczał kwestie regionalizacji i metropolizacji. Przy czym metropolizacja oznaczała rozwiązania dla obszarów aglomeracyjnych w postaci wielkich aglomeracji/metropolii miejskich. Procesy, które zachodziły w administracji innych państw Starego Kontynentu, stawały się równocześnie wyzwaniem dla współczesnego polskiego modelu samorządu terytorialnego. Pierwszy krok w kierunku opisywanych zmian polegał na przekazywaniu pewnych kompetencji dotychczasowej administracji rządowej samorządom województw. Generalnie metropolizacja powinna być przeprowadzona razem z procesem regionalizacji. Przez ten fakt staje się zarazem procesem trudniejszym, bowiem napotyka na opór ze strony samorządów województw, które bronią zadań i kompetencji (zarówno realnych, jak i potencjalnych). Zdaniem H. Izdebskiego brak reformy metropolitalnej stoi w kontrze do konstytucyjnej zasady pomocniczości realizowanej (bądź przynajmniej deklarowanej) zarówno w skali państwa, jak i administracji samorządowej (począwszy od lokalnej, aż po regionalną).

Czytaj więcej

Rzecz o prawie

Jacek Wojnicki: Potrzeba nowego otwarcia, czyli bilans 35 lat samorządowej gminy

Dostrzegalna jest słabość pozycji władczej rady gminy, szczególnie w funkcjach kontrolnych. Staje się ona realnie fikcyjna i fasadowa, co prowadzi...

Konieczność przeprowadzenia reformy metropolitalnej wynikała również z obowiązku realizacji zadań przypisanych obszarowi metropolitalnemu, które nie stanowią zadań lokalnych (samorząd gminy i powiatu), ani regionalnych (samorząd województwa). Jak zwracają uwagę badacze kwestii administracji publicznej – oprócz policji – należy odnotować brak odpowiedniej organizacji w przypadku Państwowej Straży Pożarnej w obrębie administracji rządowej, natomiast w zakresie zadań administracji samorządowej – dotyczy to kwestii planowania i zagospodarowania przestrzennego, transportu zbiorowego, szkolnictwa średniego czy opieki zdrowotnej.

Przeglądając historię ustaw metropolitalnych należy odwołać się do 2017 r. i ustawy dedykowanej śląskiej aglomeracji. Według ustawy związek metropolitalny stał się zrzeszeniem gmin woj. śląskiego, charakteryzujących się istnieniem silnych powiązań funkcjonalnych oraz zaawansowaniem procesów urbanizacyjnych, położonych na obszarze spójnym pod względem przestrzennym. Jednym z kluczowych kryteriów jest liczba mieszkańców przyszłej metropolii – określona na co najmniej dwa miliony osób. Związek ma wykonywać zróżnicowane zadania publiczne w zakresie: kształtowania ładu przestrzennego, rozwoju społecznego i gospodarczego obszaru związku, planowania, koordynacji, integracji oraz rozwoju publicznego transportu zbiorowego, w tym transportu drogowego, kolejowego oraz innego transportu szynowego, a także zrównoważonej mobilności miejskiej, metropolitalnych przewozów pasażerskich, współdziałania w ustalaniu przebiegu dróg krajowych i wojewódzkich na obszarze związku oraz promocji związku i jego obszaru. Górnośląsko-Zagłębiowska Metropolia (GZM) rozpoczęła działalność od stycznia 2018 r. powołana rozporządzeniem Rady Ministrów na podstawie przywołanej wcześniej ustawy. GZM otrzymuje dochody z budżetu państwa – stanowi je 5 proc. udziału w podatku PIT od osób zamieszkujących na obszarze związku. Jednocześnie otrzymuje składki pochodzące z budżetów tworzących go gmin.

Projekt ustawy o związku metropolitalnym dla Pomorza. Co przewiduje?

Obecnie na poziomie rządowym procedowany jest projekt ustawy o związku metropolitalnym dla Pomorza. W skład związku metropolitalnego wejść mają miasta na prawach powiatu: Gdańsk, Gdynia i Sopot oraz „gminy będące częścią miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego w granicach określonych ustaleniami »Planu Zagospodarowania Przestrzennego Woj. Pomorskiego« obowiązującego na dzień wejścia w życie ustawy.” O ustanowienie formalnej metropolii na Pomorzu – na wzór tej funkcjonującej od kilku lat na Śląsku, czyli Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii – od lat apelowali samorządowcy z woj. pomorskiego, Unia Metropolii Polskich, w tym również przedstawiciele środowisk akademickich.

Głównym celem powołania związku jest usprawnienie procesu wykonywania zadań publicznych o charakterze samorządowym, lokalnym, w ściśle określonych obszarach tematycznych. Do obszarów, którymi zajmować ma się metropolia, należą:

1) polityka rozwoju, w tym przyjmowanie i wdrażanie strategii rozwoju ponadlokalnego,

2) kształtowanie ładu przestrzennego,

3) adaptacja do zmian klimatu i ochrony środowiska,

4) metropolitalne przewozy pasażerskie,

5) rozwój i integracja publicznego transportu zbiorowego organizowanego przez jednostki samorządu terytorialnego oraz związki komunalne działające na obszarze związku metropolitalnego,

6) planowanie, rozwój, integracja i zarządzanie zrównoważoną mobilnością miejską,

7) współpraca z innymi organami administracji publicznej przy realizacji wybranych inwestycji celu publicznego,

8) promocja związku i jego obszaru.