Leonard Etel: co trzeba uporządkować w nowej ordynacji podatkowej

Jak pan ocenia obecną ordynację podatkową?

prof. Leonard Etel: Nie najgorzej. Spore jej fragmenty całkiem dobrze się sprawdzają.

To po co tworzyć zupełnie nową?

Dzisiejsza ordynacja to akt, który powstawał w latach 90., niemal 20 lat temu. Nowelizowano ją ponad 100 razy. Gdy pojawiał się problem, to wprowadzano zmiany. W rezultacie ten akt prawny zaczął tracić swój uporządkowany charakter. To i owo do ustawy z biegiem lat wrzucano, a w rezultacie powstało coś, co trzeba od nowa uporządkować. Poza tym brakuje w ordynacji ogólnych zasad prawa podatkowego. Przypomnijmy, że w latach 90. cały polski system podatkowy był jeszcze niedojrzały, wręcz w powijakach. Ustawy o podatkach dochodowych obowiązują od 1992 r., a ustawa o VAT weszła w życie rok później. Dlatego podczas prac nad ordynacją trudno było wówczas mówić o takich zasadach – praktyka była jeszcze zbyt uboga. Wówczas nie odczuwano też potrzeby kilku innych instytucji, jak porozumienia czy mediacji albo klauzuli obejścia prawa. Nie istniało wówczas jeszcze zjawisko agresywnej optymalizacji podatkowej. Teraz istnieje, i to wyraźnie. Trzeba zatem podejmować środki, które jej przeciwdziałają. Ordynacja musi zatem zostać wzbogacona o różne instrumenty i środki, których wcześniej nie było, bo nie były potrzebne.

Jednak w dalszym ciągu jest ona aktem, który umożliwia funkcjonowanie systemu podatkowego od strony proceduralnej. Pewnie to i owo należałoby poprawić, ale co do zasady dzisiejsza ordynacja działa.

Jakie ogólne zasady należałoby umieścić w nowej ordynacji?

Katalog takich zasad już od dłuższego czasu formułuje się w literaturze dotyczącej podatków, a także w orzecznictwie. Mówi się m.in. o kwestii interpretacji niejasnych przepisów i orzekania na korzyść fiskusa lub podatnika. Podkreśla się potrzebę wyważenia interesu publicznego i interesu podatnika. Jest też postulat ustawowego określenia wszystkich elementów konstrukcji podatku. Zasady ogólne po części już funkcjonują w dziale IV ordynacji regulującym postępowanie podatkowe. Są to m.in. zasada legalizmu, przekonywania, zasada zaufania, informowania. Gdy jednak się im przyjrzymy, okazuje się, że nie powinny dotyczyć tylko postępowania, ale w ogóle prawa podatkowego. Dlatego trzeba je przenieść na sam początek ordynacji, do jej przepisów ogólnych. Ten katalog nie będzie zamknięty.

Czy wśród tych ogólnych zasad powinny być wytyczne dla władz skarbowych, by swoimi działaniami raczej wspierały rozwój przedsiębiorczości, niż ją tłamsiły? Chodzi o to, by raczej skubać gęś, niż ją zabijać.

To oczywiście słuszne podejście, sformułowane już setki lat temu. Jeśli przedsiębiorca coś robi, to motywacją do jego działania nie powinien być podatek. Daniny publiczne nie powinny mu przeszkadzać w najważniejszym zadaniu, czyli tworzeniu produktu i jego sprzedawaniu. Przedsiębiorca powinien przecież myśleć przede wszystkim o tym, jaki to ma być produkt i jak go dobrze sprzedać, by zarobić. Jeśli zaś prawo podatkowe powoduje, że zaczyna on kierować swoje myśli ku ominięciu podatku, to jest to już niepokojące zjawisko. Dowód na to, że prawo podatkowe już nie jest neutralne. Myślę jednak, że wyróżnianie przedsiębiorców na gruncie ordynacji podatkowej nie jest właściwą filozofią. Całą ordynację należy skonstruować z myślą o tym, że 99,9 proc. podatników jest uczciwych. Ten pozostały mały ułamek należy karać. Nie oznacza to, że należy nagradzać pozostałych płacących uczciwie.

Na pewno nie należy?

Dam przykład. Jest projekt, by stosować niższe odsetki od zaległości tych podatników, którzy wcześnie zgłoszą zaniedbania i skorygują deklarację. To tworzy nierówność w obciążeniach, tworzy jakby uprzywilejowaną kastę, chociaż są to podatnicy, którzy jednak popełnili błędy. Nagradzanie tego, kto nie zapłacił podatku, nie zawsze jest rozwiązanym logicznym. Wolę filozofię, że za niezapłacenie podatku trzeba raczej karać, oczywiście zachowując adekwatność kary do winy.

Czy za pomocą ordynacji podatkowej można tak uszczelnić system, by nie wypływały z niego pieniądze?

Szara strefa w gospodarce zawsze występuje, niezależnie od systemu podatkowego. Jeśli jednak agresywna optymalizacja podatkowa staje się zjawiskiem powszechnym, a podatnicy za pomocą różnych sztucznych struktur starają się uciekać od płacenia podatków, to państwo musi reagować. Taka reakcja jest przewidziana w projekcie nowelizacji dzisiejszej ordynacji. Pozytywnie oceniam inicjatywę wprowadzenia klauzuli obejścia prawa podatkowego. Powinna się znaleźć także w nowej ordynacji.

Przedsiębiorcy jednak z różnych przyczyn ostro krytykują pomysł wprowadzenia takich przepisów.

Rozumiem, że chcieliby się czuć bezpiecznie, ale wyważenie interesu podatnika i fiskusa to duża sztuka. Państwo nie może być bezbronne wobec koncernów, które tworzą sztuczne konstrukcje prawne, by uniknąć podatku. Zresztą już dziś w ordynacji jest art. 199a, który zawiera jakby namiastkę takiej klauzuli. Jest tam mowa o priorytecie celu danej czynności nad dosłownym brzmieniem oświadczeń woli stron tej czynności. Przepisy te wspominają też o czynnościach pozornych. Organ podatkowy może wystąpić do sądu o ustalenie istnienia lub nieistnienia danego stosunku prawnego. Te przepisy są jednak niewystarczające. Klauzulę unikania prawa podatkowego ma coraz więcej krajów. Myślę, że powinna być wprowadzona także w Polsce.

Czy nową ordynację da się skonstruować prościej i napisać prostszym językiem? Dziś nie brakuje w niej trudno zrozumiałych pojęć, a wręcz całych rozdziałów nielogicznie zbudowanych.

Jeśli akt prawny zmieniał się 100 razy, to nic dziwnego, że jest pogmatwany, zwłaszcza że ma dużą objętość. Pierwotnie było to ok. 300 przepisów, ale z biegiem lat zrobiło się ich więcej. Niektóre z tych zmian trudno było logicznie wpasować w ramy ordynacji, więc ustawodawca doklejał je tam, gdzie się dało. Zaburzyło to strukturę tego aktu prawnego. Stąd potrzeba generalnych porządków. Na przykład ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych są przewidziane w art. 67a i następnych. Jest tam mowa m.in. o odroczeniu terminu płatności. W art. 48, czyli w zupełnie innym rozdziale, też jest przepis o odraczaniu terminów, choć innych niż termin płatności podatku. Tymczasem ułatwienie polegające na zwolnieniu płatnika od poboru podatku jest uregulowane w art. 22 § 2. Widać zatem, że różne ulgi uznaniowe są dziś rozrzucone po ustawie. Inny przykład nieczytelnego fragmentu ordynacji to rozdział o nadpłatach.

Doświadczeni eksperci podatkowi wyróżniają cztery rodzaje nadpłat, ale nie sposób do tego dojść po kilkakrotnej nawet lekturze tego rozdziału.

Racja. Najgorsza w tych przepisach jest mnogość odesłań od treści jednych przepisów do innych. Gdyby te powiązania rozrysować różnokolorowymi flamastrami na kartce, to może rzeczywiście dałoby się odnaleźć w tym jakąś logikę. Dziś trudno też zrozumieć, czym się różnią używane tam pojęcia „stwierdzenia nadpłaty" i „określenia nadpłaty". To nie są rozważania czysto teoretyczne. Jeśli bowiem podatnik złoży wniosek o stwierdzenie nadpłaty, to organ podatkowy nie może ot po prostu stwierdzić istnienia takiej nadpłaty w ramach tego postępowania. Musi wszcząć kolejne w sprawie określenia wysokości podatku. Organ podatkowy nie może bowiem stwierdzić, czy nadpłata jest lub jej nie ma, jeśli wcześniej nie określi, ile podatnik ma zapłacić. To komplikuje procedury i potęguje biurokrację.

Czy Komisja to uprości?

Uprościmy. Mam nadzieję na przekonanie Komisji, że przepisy o nadpłatach nie powinny być tak mocno skomplikowane.

Kto bierze się do lektury ordynacji, nie zawsze potrafi pojąć różnicę zobowiązania podatkowego i obowiązku podatkowego. Czy naprawdę trzeba to różnicować?

Ciąg następujących po sobie pojęć obowiązku, zobowiązania i podatku nie jest powszechnie akceptowany. Przeciwnikiem powstawania zobowiązań w obecnym kształcie jest np. profesor Henryk Dzwonkowski. Co do obowiązku podatkowego to rzeczywiście można go nie definiować, bo istniejąca definicja niewiele wnosi. Myślę jednak, że zobowiązanie podatkowe i podatek tworzą logiczny ciąg myślowy, który zakorzenił się już w świadomości podatników, urzędów skarbowych i sądów administracyjnych.

W pierwszym kwartale 2015 r. mają powstać wstępne założenia nowej ordynacji, a kiedy powstanie sam projekt? Kiedy ma szansę być wdrożony?

Właśnie rozpoczynamy pracę. Kierunkowe założenia powstaną w ciągu czterech miesięcy i zostaną przedstawione do akceptacji ministra finansów i Rady Ministrów. Potem będziemy mieli dwa lata na przygotowanie projektu ustawy i aktów wykonawczych. Następnie rozpocznie się proces legislacyjny, ale oczywiście trudno powiedzieć, jak długo potrwa. My na pewno wyrobimy się z naszymi pracami w tych terminach, o jakich wspomniałem: cztery miesiące na założenia i dwa lata na projekt.

Jak długi będzie okres vacatio legis nowej ordynacji?

Chciałbym, aby był jak najdłuższy, by w jego okresie jak najwięcej podatników zapoznało się z tak ważnym aktem prawnym. Minimum to pół roku.