Aneta Łazarska o niezależności Trybunału Konstytucyjnego

6 listopada 2015 r. minęła kadencja trzech sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Ich miejsce mają zająć nowo wybrani. Rzecz w tym, że sam akt wyboru przez Sejm nie wystarczy. Nowo wybrani sędziowie muszą być jeszcze być zgodnie z art. 21 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym zaprzysiężeni przez prezydenta. I jest problem, gdyż prezydent mimo wystąpienia przez prezesa Trybunału Konstytucyjnego o powołanie nowych sędziów do tej pory nie odebrał ślubowania od wybranych sędziów.

Pewnie nie jest zbiegiem okoliczności, że posłowie PiS zaskarżyli ustawę o Trybunale Konstytucyjnym, w której kwestionują prawo zaprzysiężenia. Według PiS skoro prezydent stoi na straży konstytucji, to powinien mieć formalne prawo odmowy zaprzysiężenia osoby wybranej przez Sejm z naruszeniem prawa. Ostatecznie posłowie wycofali swój wniosek z Trybunału Konstytucyjnego.

Słomiane gwarancje

Prezydent wciąż nie odebrał ślubowania od wybranych sędziów. PiS chce zmiany ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, tak aby Sejm miał wybrać następców tylko tych sędziów TK, których kadencja wygasa w trakcie aktualnej kadencji izby. W praktyce chodzi o to, by unieważnić wybór nowo wybranych sędziów. Projekt PiS zakłada wygaszenie kadencji obecnego prezesa.

Wydarzenia te pokazują, jak w praktyce niewielkie gwarancje wynikają dla sądów i trybunałów z zasady niezależności i odrębności władzy sądowniczej. Zgodnie z art. 173 konstytucji sądy i trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz. System powoływania sędziów TK na stanowiska i wygaszania ich kadencji jest esencją niezależności władzy sądowniczej.

Sądy i trybunały są organami władzy sądowniczej, które wykonują jurysdykcję w imieniu państwa, sędziowie zaś są podmiotami tych organów. Te dwa elementy, jakimi są sądy, trybunały i ich sędziowie, są ze sobą ściśle powiązane. Sądy i trybunały – bez sędziów – nie byłyby w stanie wymierzać sprawiedliwości, a sędziowie bez sądu nie mogliby orzekać. Oczywistość tego stwierdzenia w sposób wręcz bezpośredni odnosi się do Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał bez sędziów nie jest w stanie wykonywać swoich funkcji. Dlatego też działania władzy wykonawczej w demokratycznym państwie prawnym nie mogą podważać tych zasad i nie powinny prowadzić do paraliżu pracy sądów i trybunałów.

Ostatnie wydarzenia potwierdzają jednak tezę, że władza sądownicza nie jest w pełni równorzędna i niezależna od pozostałych władz, mimo deklaracji konstytucyjnych. Wynika to z faktu, że zasada niezależności sądów i trybunałów w Polsce ma jedynie papierowy wymiar.

Trudno jednak zarazem nie dostrzec, że to sam Trybunał Konstytucyjny swoim orzecznictwem nadał taki właśnie, a nie inny sens konstytucyjnej zasadzie niezależności sądów (art. 173 konstytucji), sprowadzając jej znaczenie praktycznie do niezawisłości funkcjonalnej. Gdy bowiem sięgniemy do orzecznictwa Trybunału to widać, że każda z władz, w tym sądownicza, aby zachować swą niezależność, musi być od pozostałych odrębna i zjawisko to należy uznawać za konieczne w demokratycznym państwie prawa. Nie przeczy to istnieniu różnych relacji funkcjonalnych między władzami. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego konstytucja z 1997 r. odeszła od statycznego („obronnego") wyrażenia zasady podziału władzy polegającego na kwalifikowaniu organów państwa do poszczególnych władz i na deklarowaniu ich niezależności na rzecz ujęcia stosunków między władzami w sposób dynamiczny, który wyraża się w formule ich równoważenia się. „Równoważenie się" władzy oznacza oddziaływanie władz na siebie, wzajemne uzupełnianie swych funkcji przez organy i wyraża się zarówno we współpracy władz ze sobą, jak i w ich wzajemnej kontroli, a także przejawia się w możliwościach prowadzenia dialogu między nimi.

Zawodne hamulce

Trybunał jednak pominął, że równoważenie się władzy, które zakłada jej hamowanie się, powinno wprost wynikać z konstytucji. Innymi słowy konkretne mechanizmy hamulców powinny być wymienione w konstytucji. W przeciwnym razie drogą ustawową można wprowadzać regulacje pozwalające na kontrolę bądź podporządkowanie sobie jednej władzy przez inną.

W efekcie jednak tej argumentacji Trybunał Konstytucyjny wbrew wyraźnemu brzmieniu art. 173 ust. 1 konstytucji wywiódł, że władza wykonawcza ma prawo kontrolować władzę sądowniczą w drodze nadzoru administracyjnego czy ingerowania w strukturę sądów, mimo że takie mechanizmy hamulców nie są oznaczone w konstytucji.

W Polsce po 1989 r. zabrakło, niestety, szerszej refleksji nad realnym znaczeniem nie tylko niezawisłości funkcjonalnej, ale ustrojowej oraz instytucjonalno-organizacyjnej niezależności sądów. Nie podjęto nawet wysiłku zastanowienia się nad instytucjonalno-organizacyjną niezależnością sądów oraz nad znaczeniem zasady niezależności sądów w nowym zmienionym porządku ustrojowym. Przejęto jedynie poprzednio obowiązujące w większości rozwiązania ustawowe statusu sądów, nierzadko mające swe korzenie jeszcze w instytucjach zaborczych, które sprowadzały sędziego do roli urzędnika.

W pamięci wielu gdzieś, niestety, zatarły się ważne słowa samego prezesa Trybunału Konstytucyjnego Andrzeja Rzeplińskiego, że „niezawisłość sądownictwa jako oddzielna konstytucyjnie władza jest podstawą niezawisłości sędziego, mającego bezstronnie orzekać w konkretnej sprawie. Bez tego ta ostatnia zawieszona jest w formalnej i instytucjonalnej próżni". Słowa napisane w londyńskiej Polonii u progu 1990 r. nie stały się jednak nawet dla samego Trybunału Konstytucyjnego w ostatnich latach, zwłaszcza w czasach kryzysu relacji władzy wykonawczej i sądowniczej wskazówką wykładni relacji pomiędzy art. 10 konstytucji i art. 173 konstytucji.

Kryzys po kryzysie

Obecna sytuacja związana z odmową zaprzysiężenia sędziów Trybunału Konstytucyjnego to kolejny poważny kryzys relacji i dialogu między władzą wykonawczą i sądowniczą. Poprzedni kryzys dotyczył również niezwykle ważnej materii związanej z likwidacją sądów, a wstrzymanie się sędziów od orzekania było wydarzeniem bez precedensu w historii polskiego sądownictwa. Czy w obliczu takich wydarzeń można liczyć jedynie na rozsądek polityków i partnerskie współdziałanie?

Jesteśmy obecnie świadkami ograniczenia, wręcz okrojenia niezależności sądów. Nie dostrzega się jej konstytuwnego znaczenia dla bytu niezawisłości sędziowskiej. Niestety, udział w tym ma także sam Trybunał Konstytucyjny.

Środowiska sędziowskie, Stowarzyszenie Sędziów Polskich Iustitia i Krajowa Rada Sądownictwa, wielokrotnie w ciągu ostatnich kilku lat, a Rada także w postępowaniach inicjowanych przed Trybunałem Konstytucyjnym wskazywały na przypadki zagrożenia niezawisłości sędziowskiej i ostrzegała, że relacje władzy sądowniczej i wykonawczej nie mogą być pozostawione jedynie dobrej praktyce. Gwarancje niezawisłości sędziowskiej nie są dla sędziów, nie są ich przywilejami, lecz są potrzebne całemu społeczeństwu w czasach zagrożenia demokracji. Argumenty te były bagatelizowane przez Trybunał.

O tym zaś, że dialog i współdziałanie władz były zawsze trudne, wystarczy wspomnieć decyzję prezydenta Lecha Kaczyńskiego, który w 2008 r. odmówił powołania sędziów przedstawionych przez Krajową Radę Sądownictwa. Ponadto zdarzały się wtedy przypadki, kiedy powołania sędziowskie były przetrzymywane w Kancelarii Prezydenta przez wiele miesięcy i nie podejmowano żadnych czynności. Okazało się wówczas, że na styku władzy sądowniczej i wykonawczej nic nie może, nie powinno być pozostawione dobrej praktyce z uwagi na zagrożenia dla władzy sądowniczej. W konsekwencji zmieniono wówczas ustawę o KRS, tak aby zapobiec tego rodzaju zagrożeniom dla niezawisłości sędziowskiej.

Niemniej nie sposób nie wspomnieć, że TK uznał wówczas, iż niekonstytucyjny jest przepis art. 55 § 1 prawa o ustroju sadów powszechnych, zgodnie z którym prezydent był obowiązany do powołania sędziów w ciągu miesiąca od dnia przesłania wniosku przez KRS. Trybunał uznał, że skoro w odniesieniu do innych prerogatyw, jak np. nadawanie orderów czy odznaczeń nie określono szczegółowo terminów, w jakich prezydent miałby realizować kompetencję to również nie ma podstaw, aby w odniesieniu do powołania sędziów wprowadzić taki termin. Poza tym TK uznał, że sama zasada współdziałania władz jest wystarczającą gwarancją, że rezydent będzie swoją kompetencję rozumiał jako działanie bez zbędnej zwłoki. Trybunałowi umknęło jednak, że wykonywanie przez prezydenta prerogatyw w art. 179 konstytucji co do powołania sędziów musi być realizowane z poszanowaniem innej konstytucyjnej zasady niezależności sądów. Odmowa powołania sędziów, czy nawet długotrwałe wstrzymanie tych decyzji pozbawia władzę sądowniczą możliwości działania. Sądy nie istnieją bowiem bez sądów i nie są w stanie wykonywać swoich funkcji. Na nic się zda zatem sama gwarancja niezawisłości funkcjonalnej sędziów (art. 178 ust. 1 konstytucji), jeśli nie będzie sądów, jak i samych sędziów orzekających w sądach.

Dobra praktyka to za mało

W tej zatem dziedzinie nic nie może być pozostawione dobrej praktyce, gdyż ta zawodzi... Muszą istnieć wyraźne mechanizmy ustawowe gwarantujące niezależność władzy sądowniczej.