To nasze bezdyskusyjne prawo

Prawo to obejmuje także „dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu" (art. 61 ust. 2).

Prawo do informacji jest konstytucyjnym, obywatelskim, publicznym prawem podmiotowym o charakterze pozytywnym, ujętym w rozdziale II konstytucji: „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Artykuł 61 konstytucji w połączeniu z art. 47 (prawo do prywatności), art. 49 (prawo do wolności komunikowania się), art. 51 (prawo do nieujawniania informacji dotyczących swojej osoby) i art. 54 (prawo do wyrażania swoich poglądów) kreują sferę informacyjnych uprawnień obywatela.

Artykuł 61 konstytucji jednoznacznie stwarza przesłanki jawnego funkcjonowania państwa. Jego rozwinięciem są przepisy zawarte w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, której art. 3 ust. 1 pkt 3 powtarza m.in. konstytucyjne „prawo dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów". Oczywiste jest, że organami takimi są także Sejm i Senat, o czym świadczy chociażby treść art. 61 ust. 4 konstytucji wskazującego, iż tryb udzielania informacji o ich działalności określają regulaminy (oznacza to zatem zakaz regulowania procedury dostępu do informacji o działalności Sejmu i Senatu ustawą). Bezsporne jest też, że żadne akty podustawowe nie mogą ograniczać obywatelskiego prawa do informacji, a ustawa tylko w takim zakresie, w jakim wymagać tego będzie konieczność ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych bądź też ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 konstytucji). Konstytucja stanowi jednocześnie, że zarówno posiedzenia Sejmu i Senatu są jawne (art. 113 i 124 konstytucji RP). Tajność obrad może być uchwalona przez Sejm lub Senat tylko ze względu na dobro państwa bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów lub senatorów.

W wyroku z 20 marca 2006 r. (sygn. K 17/05) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „korelatem [prawa do informacji publicznej] jest spoczywający w pierwszym rzędzie na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej co do zasady oznacza konieczność aktywnego działania organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej na jej żądanie pewnego zakresu informacji. Informacja powinna być związana z działalnością publiczną". W wyroku z 2 lipca 2003 r. (sygn. II SA 837/03) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że „ogólną zasadą wynikającą z art. 61 konstytucji jest dostęp do informacji. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu".

Zgodnie z art. 18 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy „posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne". Jawność posiedzeń Sejmu obejmuje także konieczność umożliwienia prasie, radiu i telewizji sporządzania sprawozdań z posiedzeń Sejmu (art. 172 ust. 1 pkt 2 regulaminu Sejmu). Można zatem stwierdzić, że zapewnienie jawności posiedzeń parlamentu wiąże się z koniecznością pełnego monitorowania ich przebiegu. Wszystkie czynności faktyczne i prawne podejmowane przez te organy muszą odbywać się publicznie, niejako na oczach zainteresowanych podmiotów. Do przestrzegania zasady jawności posiedzeń wystarczyłoby umożliwienie transmisji posiedzeń tych organów, bez zagwarantowania zainteresowanym podmiotom wstępu na nie, jednakże nie można pominąć zawartego w art. 172 ust. 1 pkt 3 regulaminu Sejmu nakazu umożliwienia publiczności „obserwowania obrad Sejmu z galerii w sali posiedzeń Sejmu, na zasadach określonych przez marszałka Sejmu w przepisach porządkowych". Pamiętać należy także o tym, że większość pracy ustawodawczej w parlamencie odbywa się w komisjach, do których również wstęp powinien być zagwarantowany (chyba że zarządzono tajność posiedzenia).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 października 1999 r., sygn. II SA 220/99 stwierdził, że uchwała rady gminy zakazująca rejestrowania obrazu z jej obrad narusza konstytucyjną zasadę jawności działania organów władzy publicznej (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 27 października 2016 r., sygn. III SA/Kr 523/16). Myśl tę należy odnieść odpowiednio do obrad Sejmu i Senatu.

Z powyższego zatem wyraźnie wynika, że jawność i otwartość działania wyraża się w dostępie do posiedzeń organów władzy. Nie chodzi tu o zapewnienie wiedzy post factum, ale o umożliwienie dostępu do wiedzy o aktualnych wydarzeniach będących przedmiotem rozważań organów. Daje to bowiem faktyczną przesłankę dyskusji o rozważanych problemach, zanim przybiorą one postać rozstrzygnięć ostatecznych.

Dostęp do informacji publicznej nie jest jednak nieograniczony. Bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, jak też Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wyznacza granice, których przekroczenie utrudnia czy wręcz uniemożliwia prawidłowe działanie organów władzy. Akceptując decyzję ministra sprawiedliwości stwierdzającą, że nie ma on obowiązku ujawniania zapisów ze spotkań kierownictwa resortu, nie stanowią one bowiem informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż „procesowi podejmowania decyzji nie musi towarzyszyć społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi" (wyrok z 26 marca 2014 r., sygn. II SAB/Wa 717/13).

Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 czerwca 2012 r. (sygn. akt I OSK 666/12), stwierdzając, że korespondencja członków Rady Ministrów i ich asystentów nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ale w innym orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 21 marca 2012 r., sygn. II SAB/Wa 10/12 podkreślił, że udzieleniem informacji jest nie tylko jej dostarczenie, ale także umożliwienie dostępu do informacji będących w posiadaniu danego podmiotu. Mogą nimi być, zdaniem sądu, „dokumenty, akta i inne materiały wytworzone przez wskazane organy i podmioty, jak też inne dokumenty, akta i materiały, które wprawdzie nie zostały przez nie wytworzone, ale są w ich posiadaniu, gdyż związane są z realizacją przez nie prawem przewidzianych zadań. Stąd również dokumenty wewnętrzne, wytworzone w zakresie działania danego podmiotu i wyrażające opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielone w ramach konsultacji podlegają udostępnieniu" w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takie stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zajął także w wyroku z 30 września 2010 r., sygn. II SAB/Wa 135/10, stwierdzając, że informacją publiczną jest prezentacja będąca materiałem z narady kadry kierowniczej Służby Celnej, przygotowana przez funkcjonariusza tej Służby na potrzeby polityki kadrowej.

Warto jeszcze wspomnieć o wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 14 kwietnia 2009 r. w sprawie Tarsasag a Szabadsagjogokert (TASZ) przeciwko Węgrom (skarga 37374/05), której przedmiotem była odmowa węgierskiego sądu konstytucyjnego dostępu tej organizacji do wniosku posła węgierskiego, w którym domagał się on zbadania zgodności z konstytucją znowelizowanych przez parlament karnych przepisów antynarkotykowych. Podkreślając rolę prasy w rozpowszechnianiu informacji, Trybunał stwierdził, iż podobną do mediów funkcję pełnią organizacje pozarządowe (watchdogs), a taką właśnie jest TASZ – organizacja pozarządowa zaangażowana w ochronę praw człowieka, w szczególności prawa do informacji. Nie było zatem, zdaniem Trybunału, żadnych wątpliwości, że TASZ miała pełne prawo domagać się ujawnienia tychże informacji, a odmowa sądu konstytucyjnego nosiła cechy cenzurowania informacji.

W świetle wskazanego stanu prawnego, a także orzecznictwa oczywisty staje się wniosek, iż łatwiejsze będzie domaganie się od władz informacji mających znaczenie dla interesu publicznego przez organizacje pozarządowe czy reprezentujące społeczeństwo obywatelskie, jak też – a może przede wszystkim – przez media.