Reparacje: Historia zamiast analizy prawnej

Biuro Analiz Sejmowych opublikowało 12 września opinię prawną w sprawie możliwości dochodzenia przez Polskę od Niemiec odszkodowania za szkody spowodowane przez drugą wojnę światową w związku z umowami międzynarodowymi.

Tezy opinii zaskakują ubóstwem analiz prawnych – te ustępują miejsca kwerendzie historycznej. Wnikliwa lektura 35 stron uzasadnienia zaciera to wrażenie na rzecz dobrego wykładu z historii prawa międzynarodowego. Wciąż jednak daleko do konkretnej, zwięzłej opinii prawnej. Jej autor, prawnik, wziął też na siebie ustalenie stanu faktycznego strat i wysokości odszkodowań, pozostawiane zwykle ekspertom z innych dziedzin. W efekcie opis przeważa nad analizą prawną, a opinia opiera się głównie na argumentach, które można sprowadzić do zasady słuszności.

Umowy i traktat

Poszukując w tezach zagadnień prawnych, można zwrócić uwagę na punkt 8. i 9. Mówią, że na konferencji poczdamskiej uzgodniono, iż reparacje przysługujące Polsce od Niemiec wypłaci ZSRR ze swojego przydziału. Pozornie mogłoby to zakończyć rozważania w odniesieniu do Niemiec i skierować zainteresowanie roszczeniami w stronę innego państwa. Byłoby to jednak zbyt płytkie omówienie tematu i ignorowanie faktu, że początkowo ZSRR nie uznawała RFN.

W 12. tezie opinii rozpatrywane jest konkretne zagadnienie prawne dotyczące nieskuteczności zrzeczenia się pretensji wobec „Niemiec" (a nie NRD – sic!) przez rząd PRL w 1953 r. Teza jest raczej chybiona i miesza pojęcia konstytucyjnego umocowania do ratyfikacji i wypowiadania umów międzynarodowych (kompetencja Rady Państwa PRL) z prawnomiędzynarodową kompetencją do jednostronnego aktu – oświadczenia woli – ta według prawa międzynarodowego zawsze przysługuje rządowi. Jednostronne akty państwowe wyrażane przez egzekutywę są ważne i wywołują skutki zgodnie z prawem międzynarodowym, jeśli tylko rząd cieszy się uznaniem na arenie międzynarodowej, a oświadczenie dotarło do adresata. Co więcej, nawet ewentualne kwestie proceduralne nie powinny przeszkadzać uważaniu za pewne i skuteczne zrzeczenia się przez rząd roszczeń od drugiego państwa. Stały Trybunał Sprawiedliwości Międzynarodowej podobnie wypowiedział się w wyroku z 1933 r. w sprawie Danii przeciwko Norwegii (tzw. casus Ihlena). Współcześnie natomiast uchwała parlamentu polskiego z 2004 r. wzywająca rząd polski do dochodzenia reparacji nie wywołała skutku prawnego (ani faktycznego) i nie stanowi aktu państwa w rozumieniu prawa międzynarodowego.

Następne warte uwagi zagadnienie prawne jest w tezie 14. opinii prawnej, która dotyczy przedawnienia w prawie międzynarodowym. Trafnie stwierdzono, że w omawianym przypadku nie dochodzi do przedawnienia roszczeń. Choć z uzasadnienia wynikałoby, że w ogóle dochodzi do przedawnienia roszczeń międzypaństwowych. Wydaje się, że jeśli nie wynika to z zawartej umowy międzynarodowej albo konkretnego zwyczaju międzynarodowego, to w ogóle nie ma podstaw do podnoszenia przedawnienia roszczeń na gruncie prawa międzynarodowego. Na pewno w tym przypadku nie ma zastosowania reguła desuetudo ani hipotetyczne zasiedzenie prawa. Gdyby zatem strona niemiecka była skłonna podnosić zarzut przedawnienia, byłoby to bezpodstawne, na co trafnie autor opinii zwrócił uwagę już w tezie nr 2.

Na osiemnaście tez jeszcze w 15. został zawarty relewantny argument prawny odnoszący się do skutków traktatu „2+4" z 12 września 1990 r. Dla Polski najważniejszą kwestią prawną w sprawie reparacji powinno być to, na ile RFN związała się prawami i obowiązkami NRD. Niestety autor opinii ograniczył się do stwierdzenia, że traktat ten nie dotyczył reparacji, a Polska nie była jego stroną (mimo że konferencje, na których negocjowano zjednoczenie, niekiedy nazywa się „2+4+1", przypisując cyfrę „1" obecności Polski na konferencji). To, że Polska nie była stroną, nie oznacza, że nie uzyskała uprawnień na podstawie tej umowy. Prawo międzynarodowe przewiduje, że w umowie międzynarodowej in favorem tertii można zobowiązać się na rzecz państwa trzeciego, podobnie w państwowym akcie jednostronnym. W traktacie „4+2" było to kolejne potwierdzenie granicy na Odrze i zrzeczenia się roszczeń terytorialnych przez obie strony. Wcześniejsze polskie umowy nie zmieniają stanu prawnego. Układ zgorzelecki z 1950 r. między PRL a NRD nie zawiera żadnych odniesień do reparacji, a układ PRL – RFN z 1970 r. jedynie zrzeczenie się roszczeń terytorialnych między tymi państwami.

Odpowiedzi na poruszone zagadnienie sukcesji praw i obowiązków po NRD należy raczej szukać w niemieckim układzie zjednoczeniowym z 31 sierpnia 1990 r. Jego art. 11 i 12 zdaje się podpowiadać właściwą interpretację zasad sukcesji jednostronnie oświadczanych przywilejów NRD, o ile zastosuje się do nich analogię sukcesji praw i obowiązków wynikających z umów międzynarodowych NRD. W takiej sytuacji to RFN decydowałaby o dalszych losach uprawnień po konsultacjach z odpowiednim partnerem, w tym przypadku – z Polską. Zdaje się jednak, że do dziś opinia publiczna nie została powiadomiona, że kiedykolwiek odbyły się oficjalne konsultacje z Polską w przedmiocie reparacji. Propozycję Prezydenta RP spotkania i rozmowy ze stroną niemiecką w tej sprawie zapowiedział wiceminister Krzysztof Szczerski 14 września.

Zasada słuszności

Pozostała część opinii to w większości opis niemieckich odszkodowań i reparacji wobec innych państw oraz historia kształtowania się pojęć reparacji i odszkodowań w polskiej doktrynie prawa międzynarodowego.

Opinia rozwlekle dotyka historii, także współczesnej. Nie odpowiada jednak przekonująco na pytania, dlaczego przypisanie na zasadzie regresu ZSRR odpowiedzialności za przekazanie Polsce odszkodowania od Niemiec nie wystarcza do zamknięcia sprawy i dlaczego zrzeczenie się roszczenia z 1953 r. przez rząd PRL miałoby nie rodzić skutków prawnomiędzynarodowych. Niestety nie został dogłębnie poruszony temat sukcesji praw Niemiec Wschodnich przez Niemcy Zachodnie. Autor słusznie podkreśla, że działania Niemiec w drugiej wojnie światowej wygenerowały oczywistą podstawę do dochodzenia wysokich reparacji. Z opinii prawnej z pewnością można wywnioskować, że reparacje Polsce należą się głównie na zasadzie słuszności.

Inne drogi rozliczenia

Na marginesie rozważań o sukcesji praw i obowiązków NRD w odniesieniu do polityki polskiego rządu wobec Niemiec warto zwrócić uwagę na opublikowanie w Dzienniku Ustaw wypowiedzenia umowy międzynarodowej przez Polskę. Rząd zaskakująco promulgował 22 czerwca 2016 r. uchwałę Rady Państwa z 28 grudnia 1977 r. w sprawie wypowiedzenia umowy międzynarodowej z 19 grudnia 1971 r. „w sprawie przyznania statkom rybackim Niemieckiej Republiki Demokratycznej prawa uprawiania rybołówstwa na obszarze polskiej strefy rybołówstwa morskiego". Trudno powiedzieć, czy jakieś skutki pociąga za sobą wypowiedzenie umowy nieistniejącemu państwu i jaki jest tego sens. Pozostawia to jednak domysły, czy aby rząd nie szykował się do powołania się na jakiś precedens. Ponadto w dyskusji o reparacjach pojawiają się komentarze twierdzące, że choć obecnie praktycznie nie sposób dochodzić reparacji od Niemiec, to warto spróbować innej drogi rozliczenia. Przykładowo do Namibii mają szanse dotrzeć niemieckie odszkodowania dla bezpośrednich ofiar kolonializmu lub środki na rzecz fundacji pomagających poszkodowanym.

Jan Bartłomiej Owsiński jest prawnikiem