Zdaniem niektórych teoretyków podczas kryzysów, jakie wstrząsają od jakiegoś czasu Unią, pojawił się nowy, dominujący podział polityczny w Europie. Dotyczy on z jednej strony postaw liberalnych i wspierających dalszy rozwój integracji europejskiej, a z drugiej poglądów sceptycznych wobec integracji i chroniących krajową gospodarkę, jak również narodową kulturę i tożsamość. Opisywanemu podziałowi politycznemu towarzyszą dwie całkiem inne wizje przyszłości UE.

Obóz liberalny promuje Europę otwartą, wielokulturową i kosmopolityczną, której zwieńczeniem powinna być federacja demokratyczna lub europejskie państwo. Dla przedstawicieli podejścia narodowego celem jest Europa ojczyzn, która zachowuje podmiotowość poszczególnych narodów, a jednocześnie troszczy się o miejsca pracy, bezpieczeństwo i tożsamość Europejczyków. Warto podkreślić, że większość wyborców i polityków tego obozu nie odrzuca integracji samej w sobie, a jedynie jej dotychczasową formę zmierzającą do coraz większej centralizacji władzy w instytucjach Unii.

Roztańczone marzenia

Zrealizowanie którejś z tych dwóch wizji w pełnej postaci jest jednak trudne. Wprawdzie polityka poszczególnych państw i samej UE staje się coraz bardziej protekcjonistyczna w sferze ekonomicznej, a wiele krajów chce chronić zewnętrzne granice Unii przed nielegalną imigracją i dokonuje deportacji osób, które nie otrzymały statusu uchodźców. Niemniej w instytucjach unijnych dominuje liberalne podejście do migracji. Większość rządów oraz elity europejskie uznaje za konieczne dalsze zwiększanie uprawnień instytucji unijnych w wielu obszarach spraw publicznych.

Dzieje się tak nawet wówczas, kiedy jest to sprzeczne z oczekiwaniami dużej części elektoratów. W niedawnych badaniach Chatham House około 60 proc. respondentów pochodzących z dziesięciu państw UE opowiedziało się za przeniesieniem kompetencji Unii z powrotem do państw narodowych. Tylko 17 proc. chciało zwiększenia władzy UE, a zaledwie 8 proc. opowiedziało się za stworzeniem federacji europejskiej.

Coraz ostrzej zarysowana linia podziału w postkryzysowej Europie prowokuje niektórych polityków obozu liberalnego do bardziej odważnych propozycji. Prezydent Francji Emmanuel Macron sugeruje, aby część posłów do Parlamentu Europejskiego pochodziła z list ogólnoeuropejskich, co mogłoby torować drogę ku demokratycznej federacji. Miałoby to w jego mniemaniu legitymizować zwiększoną redystrybucję fiskalną w strefie euro. Z kolei przywódca niemieckiej socjaldemokracji Martin Schulz chciałby do roku 2025 utworzyć Stany Zjednoczone Europy i przyjąć nowy traktat konstytucyjny. Jens Spahn, prominentny polityk niemieckiej chadecji, określił tę propozycję jako „roztańczone marzenia", a Timothy Garton Ash uznał ją za „rodzaj międzynarodowej abstrakcji". Wezwał też do bardziej konserwatywnego myślenia o ochronie dotychczasowych zdobyczy integracji.

Możliwości zrealizowania którejś z tych dwóch wizji odpowiadających na nową linię podziału politycznego w Europie są więc mało prawdopodobne. W tej sytuacji coraz bardziej realne są działania zgodne z preferencjami dotychczasowego głównego nurtu politycznego. Będzie on starał się promować dalszy rozwój integracji, choć niektóre jego działania mogą rozmijać się z oczekiwaniami przynajmniej części wyborców, jak również z niektórymi standardami demokracji. Bazując na dotychczasowych doświadczeniach, można spodziewać się dalszych kroków w czterech głównych kierunkach.

Słabi muszą ulec

Po pierwsze, władza polityczna w UE skupi się jeszcze bardziej w największych państwach członkowskich, zwłaszcza w Niemczech i Francji. Takiej tendencji w kryzysach dowodzą badania prowadzone w ramach tzw. nowego podejścia międzyrządowego w studiach europejskich. Potwierdzeniem tej koncepcji jest to, że punktem wyjścia dla planowania dalszych reform w Europie są propozycje francuskiego prezydenta, a wszyscy czekają na powstanie nowego rządu w Niemczech, aby uzyskać odpowiedź na te propozycje ze strony Berlina.

Niemniej wzrost władzy największych państw ma konsekwencje w postaci asymetrycznego podejścia do demokracji narodowej. Państwa najbardziej wpływowe mogą kształtować agendę europejską zgodnie z preferencjami własnych wyborców. Natomiast kraje mniejsze lub mniej znaczące w polityce europejskiej muszą się do tej agendy dostosować. Może to odbywać się wbrew preferencjom większości lokalnych wyborców, a tym samym ze szkodą dla krajowej demokracji. W badaniach naukowych od dłuższego czasu obserwowano zjawisko różnicowania zakresu władzy między parlamentami narodowymi. W silniejszych państwach utrzymywały one swoje kluczowe kompetencje, np. w sprawie polityki fiskalnej. Natomiast inne parlamenty, zwłaszcza w państwach doświadczonych przez kryzys, wyraźnie traciły kontrolę nad polityką budżetową. Dodatkowym czynnikiem są reguły głosowania większościowego, które obejmują coraz więcej spraw w polityce unijnej. Po wejściu w życie reguł lizbońskich i opuszczeniu Unii przez Wielką Brytanię łatwiej będzie przegłosować państwa spoza strefy euro. Dotyczy to również nowych państw z Europy Środkowej, o ile będą miały sprzeczne interesy z krajami Europy Zachodniej.

Po drugie możliwe jest wzmocnienie delegacji władzy do instytucji technokratycznych. Zgodnie z teorią neofunkcjonalną państwa członkowskie godziły się na dalszą centralizację władzy w UE, aby uporać się z kryzysami i zwiększyć implementację prawa europejskiego. Przykładem jest rosnąca rola Europejskiego Banku Centralnego, który powstrzymał kryzys w strefie euro, choć stosował niekonwencjonalne środki w polityce monetarnej. Zdaniem części prawników niektóre z tych instrumentów były na granicy lub wręcz łamały prawo UE.

Innym przykładem tej samej tendencji było wprowadzenie w traktacie z Lizbony tzw. aktów delegowanych Komisji, dzięki którym zwiększyła się niezależność tej instytucji wobec państw w zakresie wydawania aktów wykonawczych. Tego typu działania mają depolityzować zarządzanie w Europie, tj. odciąć je od polityki wyborczej w państwach członkowskich. Ponieważ wpływ demokracji narodowej może utrudnić lub spowolnić działania UE, proces depolityzacji ma na celu zwiększenie skuteczności zarządzania. Tego typu operację zdaniem naukowców udało się w dużej mierze wprowadzić podczas kryzysu strefy euro, ale nie powiodła się ona w czasie kryzysu migracyjnego. Demokracja na szczeblu narodowym poważnie utrudniła realizację systemu relokacji uchodźców i do dziś blokuje podobne rozwiązania wysuwane przez Komisję Europejską.

Kij i marchewka

Po trzecie należy liczyć się z intensyfikacją działań propagujących polityki unijne. Koncepcja „demokracji deliberatywnej" w studiach europejskich wyjaśnia, dlaczego deficyt demokracji na szczeblu unijnym powinien być niwelowany przez zwiększanie dyskusji programowej na tym szczeblu, jak również w mediach o zasięgu ponadnarodowym. Niestety, okres kryzysów pokazał, że tego typu deliberacja była redukowana do środowisk naukowych lub prowadzona w ramach mediów wyłącznie narodowych. Natomiast na szczeblu unijnym kształtowały się dominujące narracje polityczne. Ich podstawowym celem było ograniczenie dyskursu między różnymi poglądami lub interesami społecznymi, a tym samym ułatwienie skuteczności obranej polityki antykryzysowej. Było to najbardziej widoczne w kryzysie migracyjnym, kiedy wiodącą narracją była obrona solidarności europejskiej. Miała ona zapewnić wdrożenie unijnego systemu relokacji uchodźców.

Po czwarte można spodziewać się zwiększenia działań dyscyplinujących wobec państw niewprowadzających w życie polityk UE. Dotyczy to m.in. zwiększenia sankcji finansowych za nieprzestrzeganie prawa europejskiego, co było już wcześniej praktykowane w polityce spójności, a także stało się głównym instrumentem wywierania presji na dotknięte kryzysem państwa strefy euro.

Kolejnym narzędziem tej samej polityki będzie artykuł 7 Traktatu o Unii Europejskiej uruchamiany po raz pierwszy wobec Polski. Procedura będzie niewątpliwie wywierać silny wpływ na mniejsze państwa mogące utrudnić realizację któregoś z celów politycznych UE.

Przykładem jest wypowiedź premiera Austrii, który w ramach koalicji rządowej współpracuje z Partią Wolności, kwestionującą dotychczasową politykę migracyjną Unii. Wkrótce po zaprzysiężeniu nowy premier zapewnił Jean-Claude'a Junckera, że jego rząd będzie respektował wszystkie wartości europejskie, w tym zwłaszcza zasadę rządów prawa. Przy tej okazji nieposiadająca demokratycznego mandatu Komisja uzyskuje możliwość oceniania demokracji narodowych i tego, czy poszczególne rządy dochowują własnych konstytucji. „Atomowa" opcja artykułu 7, a więc odebranie prawa głosu państwu członkowskiemu, pełniła dotąd wyłącznie funkcję odstraszającą. Teraz realizacja tej groźby staje się prawdopodobna. A to wydaje się być kolejnym nadużyciem wobec demokracji. Czy możemy wyobrazić sobie, że na przykład w Senacie USA zostaną pozbawieni prawa głosowania reprezentanci któregoś z amerykańskich stanów?

Unia okresu kryzysów starała się zwiększyć swoją skuteczność zarządzania, a jednocześnie kontynuować procesy integracyjne. Ceną za to jest jednak rozmijanie się z oczekiwaniami znacznej części wyborców. Nawet jeśli centralizacja władzy będzie przesuwać ustrój zjednoczonej Europy w kierunku federacji, to trudno będzie ją nazwać federacją demokratyczną. ©?

—Autor jest profesorem w Instytucie Europeistyki UW. Artykuł wyraża jego osobiste poglądy, a nie instytucji, z którymi jest związany