Optymistyczne perspektywy dla PPP

Aby zobrazować potencjał rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP), warto przypomnieć liczby. W latach 2009–2019 w Polsce w fazę realizacji weszło 141 umów PPP. Ich wartość opiewa na 7,3 mld zł. W tym czasie wartość inwestycji w całej gospodarce sięgnęła 3,5 bln zł, do czego w dużej mierze przyczyniły się fundusze unijne.

Kluczowe kwestie

Uczestnicy debaty zgodzili się, że prawo dotyczące PPP po nowelizacji z września 2018 r. jest dobre. Zaznaczyli także, że kluczowe dla rozwoju tej formuły są dwie kwestie. Pierwsza to właściwe przygotowanie przez podmioty publiczne trafiających na rynek projektów PPP, w tym w obszarze odpowiedniego uwzględnienia i podziału ryzyk między partnerów. I tu kładli nacisk na słowo „partnerstwo" w nazwie PPP. A druga kwestia to konsultacja z potencjalnymi wykonawcami i bankami projektów PPP już na wczesnym etapie ich przygotowywania, gdyż to istotnie przybliża projekt do możliwości późniejszego pozyskania finansowania.

Zdaniem ekspertów atutem PPP jest m.in. to, że strona publiczna, która często nie ma szansy zdobyć doświadczenia na jakimś polu, zyskuje profesjonalnego partnera, który na wiele lat bierze na siebie utrzymanie danej inwestycji wykorzystywanej do świadczenia usług publicznych.

Paneliści podkreślili również, że niezwykle istotna jest edukacja dotycząca PPP. Bo w świadomości publicznej, zarówno samorządowców, jak i mieszkańców, ciągle funkcjonuje wiele stereotypów wynikających z braku podstawowej wiedzy dotyczącej istoty PPP. Jednym z nich jest bezpośrednie porównywanie wartości danej umowy PPP obejmującej cały cykl życia infrastruktury z typową procedurą zamówień publicznych obejmującą wyłącznie roboty budowlane.

Katalizator zmian

Czy zatem rok 2020 może być przełomowy dla PPP?

– Jest szansa na to, że będzie to rok wzrostu liczby inwestycji w tej formule. Katalizatorem dla rynku w tym roku i latach nadchodzących będzie proces zmniejszania się możliwości dofinansowania inwestycji infrastrukturalnych z bezzwrotnych środków UE – powiedział Tomasz Korczyński, współkierujący praktyką partnerstwa publiczno-prywatnego w warszawskim biurze Dentons. – Czy to będzie można nazwać przełomem, zapewne przekonamy się za rok.

Przypomniał, że największym dotąd projektem zrealizowanym w formule PPP jest spalarnia w Poznaniu. Jednak w tym roku szykują się m.in. duże rządowe inwestycje drogowe i portowe i to daje pole do wykorzystania partnerstwa publiczno-prywatnego. Zwrócił także uwagę na ważny aspekt, jakim przy PPP jest doradztwo. Podkreślił przy tym, że warto po nie sięgać rozważnie, korzystając ze sprawdzonych, profesjonalnych doradców. A jego zakres powinien być dostosowany do skali inwestycji.

Samorządowa praktyka

Dotychczas PPP najczęściej było wykorzystywane w projektach z obszaru infrastruktury, efektywności energetycznej oraz sportu i turystyki. Podczas debaty swoim doświadczeniem i spostrzeżeniami dzielili się także samorządowcy. To nie przypadek, gdyż ze wspomnianych 141 projektów 126 zrealizowały właśnie samorządy.

– Staramy się promować formułę PPP i rozwiewać obawy. Bo gdy dokładnie pozna się zasady, na których wyłania się partnera prywatnego, to widać, że ta formuła jest niezwykle przejrzysta – przekonywał Jacek Terebus, zastępca prezydenta Płocka ds. rozwoju i inwestycji.

Przytoczył też wyniki kontroli NIK sprzed kilku lat i statystyki mówiące o tym, że nikomu nie postawiono żadnych zarzutów związanych z projektami PPP. – Te obawy wśród samorządowców znikają, gdy tylko zaczną procedować taki projekt i przekonują się, jak to wygląda w praktyce – podkreślił.

Zaznaczył, że bardzo ważny jest tu aspekt praktyczny. – Tak jak wszyscy uczyliśmy się prawa zamówień publicznych, tak i w przypadku PPP to jest proces dochodzenia do tego, aby wybrać partnera – powiedział Jacek Terebus. Dodał, że Płock traktuje tę formułę na równi z zamówieniami publicznymi, a miasto ma za sobą udany projekt PPP z zakresu efektywności energetycznej.

Jego zdaniem rok 2020 będzie w Płocku przełomowy dla PPP, gdyż miasto planuje w ciągu dwóch miesięcy zaprosić partnerów do składania ofert w kolejnych dwóch projektach PPP. Jeden z nich dotyczy efektywności energetycznej, a drugi budowy aquaparku. Dodał, że Płock dwa lata pracował nad przygotowaniem tych projektów, prowadząc negocjacje w taki sposób, aby pogodzić interesy miasta i oczekiwania potencjalnych partnerów.

Z kolei Sławomir Kowalewski, burmistrz Mławy, podzielił się doświadczeniami z budowy nowej oczyszczalni ścieków. – To inwestycja z punku widzenia mieszkańców może mało efektowna, ale miastu bardzo potrzebna – podkreślił. Dodał, że rozumieli to też radni Mławy.

– Na przełomie lat 2011/2012 mieliśmy dylemat, w jaki sposób zbudować oczyszczalnię. Mogliśmy uzyskać 50 mln zł unijnego dofinansowania, ale to oznaczało 25 mln zł wkładu własnego. To dla Mławy bardzo dużo. Po analizie doszliśmy do wniosku, że najlepsze będzie PPP. Dziś oczyszczalnia funkcjonuje. Została otwarta 1 lipca 2019 r. Mamy więc inwestycję i doświadczonego partnera, który bierze na siebie odpowiedzialność za koszty jej funkcjonowania – opowiadał Sławomir Kowalewski.

Jak podkreślił, jest to bardzo ważne, bo zwykle planując inwestycję, bierze się pod uwagę sam koszt budowy, a nie myśli się o kosztach utrzymania, remontów przez następne 10, 20 czy nawet 30 lat, jak to jest w przypadku Mławy.

Stąd, jak podkreślali eksperci, bierze się wytykana często przez krytyków różnica w cenie między PPP a zamówieniem publicznym, pozornie na korzyść tego drugiego. Zestawienie samych kwot jest jednak błędne, bo nie oddaje rzeczywistości i istoty sprawy. W PPP partner prywatny jest wynagradzany nie tylko za budowę, ale również za utrzymanie infrastruktury w uzgodnionym standardzie w całym okresie realizacji umowy PPP.

O tym aspekcie mówił m.in. Maciej Kopański, dyrektor inwestycyjny funduszu Baltcap.

– Wynika to z tego, że oferta w PPP obejmuje wiele kosztów, które nie są ujęte w samym koszcie inwestycyjnym. Jest to w szczególności koszt wieloletniej obsługi technicznej i eksploatacji, jak również koszt finansowania inwestycji. Cena obejmuje także wycenę ryzyk, jakie musi ponosić podmiot prywatny. Tu pojawia się bariera mentalna, gdyż często w samorządzie brak świadomości poziomu kosztów związanych z utrzymaniem infrastruktury czy też kosztu pieniądza w czasie. Dlatego do tych inwestycji trudniej przekonać radnych, i to nie jest tylko polski problem – powiedział Maciej Kopański.

Wskazał, że właśnie dlatego dla rozwijania PPP kluczowy jest kapitał społeczny, czyli zaufanie mieszkańców do władz samorządowych.

Lilianna Bogusz, dyrektor Departamentu Partnerstwa Publiczno-Prywatnego w Ministerstwie Funduszy i Polityki Regionalnej, wskazała, że już rok 2019 był przełomowy z punktu widzenia resortu, jako centralnej jednostki PPP. Przypomnijmy, że tylko w ub.r. zawarto dziesięć nowych umów PPP na łączną kwotę ponad 1,3 mld zł.

Wśród barier rozwoju PPP wskazała brak zaufania do współpracy na styku sektora publicznego i prywatnego. W efekcie ta formuła jest trudniejsza i wymaga długich przygotowań. Ale też zrozumienia, że PPP to korzyści dla obu stron. I kluczowe jest właśnie słowo „partnerstwo". Jak podkreśliła, prawo, po nowelizacji z 2018 r., właściwie reguluje PPP i jest to też opinia uczestników rynku, którzy brali aktywny udział w konsultacjach społecznych.

– Prowadzimy akcję edukacyjną na dużą skalę, która obejmuje szkolenia dla przedstawicieli jednostek publicznych szczebla samorządowego i centralnego. Pod koniec ub.r. uruchomiliśmy też nowoczesne narządzie, jakim jest e-learning. Dzięki niemu każdy może się dowiedzieć, o co chodzi w PPP – mówiła Lilianna Bogusz.

Na potwierdzenie, że formuła ma wsparcie rządowe, przypomniała, iż został powołany pełnomocnik rządu ds. PPP. Wyjaśniła też, że partnerstwo będzie w mniejszości na rynku, jeśli chodzi o skalę inwestycji, bo pierwszym wyborem są fundusze unijne. Ale może być ich istotnym uzupełnieniem, bo fundusze z Unii będą się zmniejszać i zmienią się zasady ich przyznawania, a potrzeby inwestycyjne w skali kraju są tak duże, że i tak same pieniądze z UE nie wystarczą.

– Z naszej analizy wynika, że w przypadku jednostek samorządu terytorialnego tylko w trzech obszarach: wodno-kanalizacyjnym, dróg i szeroko pojętej gospodarki odpadami, te potrzeby są na poziomie 160 mld zł. Nie są to więc kwoty, które w jakikolwiek sposób można zaspokoić wyłącznie przy wykorzystaniu funduszy unijnych. Potrzeba pieniędzy prywatnych jest naturalna – wskazała Lilianna Bogusz.

Spojrzenie biznesu

Na to, jak ważna jest jakość trafiających na rynek projektów PPP, zwracał uwagę Adrian Ziubiński, dyrektor ds. akwizycji w HOCHTIEF Polska. Jego zdaniem potrzebne jest właściwe, poprzedzone analizami, przygotowanie projektu przez stronę publiczną. Im więcej pracy zostanie wykonane na początku, tym lepszy będzie efekt finalny.

– Pokutuje takie nastawienie, że partnera prywatnego na końcu trzeba „ograć". Tymczasem potrzeba większej otwartości i świadomości, że partnerzy prywatni inwestują w te projekty swój czas, kompetencje i pieniądze. Dlatego podkreśliłbym znaczenie pierwszego „P", czyli partnerstwa. Bo tak naprawdę jest to podstawa sukcesu – podkreślił Adrian Ziubiński.

Zaznaczył, że banki, fundusze inwestycyjne i partnerzy prywatni są gotowi do realizacji nowych projektów, potrzeba tylko większej otwartości i odwagi po stronie publicznej.

Z tymi stwierdzeniami zgodził się Adam Skwarski, dyrektor biura analiz strategicznych w Budimeksie. Jak mówił, są dobre przykłady postępowań PPP, ale jest też sporo źle przygotowanych. W efekcie nie dziwi brak ofert ich realizacji ze strony prywatnej, choć jest np. pięć firm, które mogłyby być zainteresowane.

– Błędy to np. zła alokacja ryzyk, które są przerzucane na partnera prywatnego. Brakuje tego pierwszego „P", partnerstwa. I projekty nie dochodzą do skutku – mówił Adam Skwarski. Wskazał, że najlepszym sposobem na rozwój rynku jest realizacja kolejnych projektów, które mogą się stawać „dobrymi praktykami" i stanowić wzorzec dla podmiotów publicznych zainteresowanych formułą PPP.

Podkreślił, że projekt PPP zawsze będzie trudniejszy. – Mamy w nim tak naprawdę cztery zamówienia. Jest to finansowanie, zaprojektowanie i wybudowanie oraz utrzymywanie np. przez kilkanaście, a nawet kilkadziesiąt lat. W tradycyjnym zamówieniu najczęściej są tylko roboty budowlane. Zamawiający musi zaś odnawiać umowę na utrzymanie, sprzątanie, a także przeprowadzać remonty. W PPP ma wszystko w pakiecie. Ale umowa musi dobrze dzielić ryzyka i być odpowiednio elastyczna, bo w ciągu 20 czy 30 lat wiele się zmieni i obie strony muszą się umieć do tego dostosować – wskazał.

Właściwy podział zadań i ryzyk między partnerów jest też istotny dla banku, który ma finansować inwestycję. – Ważne jest, by przypisać je stronie, która będzie lepiej nimi zarządzać – mówiła Anna Łopaciuk, menedżer w Departamencie Analiz i Wsparcia Sektorowego w Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK). Dodała, że pomocne są również konsultacje projektów umów już na wczesnym etapie przygotowywania ofert, bo wtedy bank może dać szybko informację zwrotną ws. możliwości pozyskania finansowania inwestycji.

– Wspieramy różne formy realizacji zadań publicznych, w tym PPP. Widzimy naszą dużą rolę w pionierskich projektach, jesteśmy instytucją przecierającą ścieżki dla banków komercyjnych, z którymi też chętnie wchodzimy w konsorcja – podkreśliła Anna Łopaciuk. – Widzimy też dużą wartość dodaną w działaniach edukacyjnych realizowanych przez ministerstwo i tworzeniu dobrych praktyk na rynku – podsumowała.