Jednym z tematów dyskusji Rady UE w grudniu była reforma i rozszerzenie systemu obrotu emisjami CO2, zgodnie z zobowiązaniami UE do redukcji emisji o 55 proc. do roku 2030 w celu zatrzymania niekorzystnych zmian klimatu. Warto więc przyjrzeć się bliżej systemowi EU-ETS i jego początkom, jak i możliwej ewolucji w przyszłości.

Zaczęło się od protokołu z Kioto

Nazwa ETS (Emission Trading System) oznacza system handlu uprawnieniami do emisji CO2, a EU-ETS to unijny system handlu, w odróżnieniu od ponad 20 systemów istniejących na świecie, w tym w Chinach i USA. Handel uprawnieniami do emisji jest rezultatem zawarcia protokołu z Kioto w 1997 r. i następnych konferencji klimatycznych (tzw. COP, ostatnia odbyła się w ub.r. w Glasgow). Wszedł w życie 16 lutego 2005 r., kiedy m.in. utworzono pierwszą giełdę dla handlu emisjami w Chicago (Chicago Climate Exchange CCX), która stała się pierwowzorem dla systemu handlu emisjami w UE. Analiza działań na CCX i śledztwa m.in. Europolu z 2009 r. wskazały wiele nieprawidłowości oraz dużą skalę oszustw (np. sprzedaż uprawnień nieistniejących podmiotów), co zaowocowało bardziej precyzyjnymi zasadami obrotu emisjami w UE.

Po wygaśnięciu protokołu z Kioto w 2012 r. został on przedłużony do 31 grudnia 2020 r., a w międzyczasie UE uruchomiła własny system handlu emisjami EU-ETS w celu utrzymania celów zahamowania degradacji klimatu. Tzw. pierwszy etap ETS z lat 2005–2007 objął ok. 40 proc. całości emisji CO2 w energetyce, ciepłownictwie, przemyśle. Etap drugi ETS to lata 2008–2012. Trzeci rozpoczął się dyrektywą UE nt. ETS z 1 stycznia 2013 r. i obejmuje okres od 1.01.2013 r. do 31.12.2020 r. Czwarty etap ETS to okres od 1.01.2021 r. do 31.12.2030 r. Propozycje modyfikacji i rozszerzenia systemu ETS pojawiły się w lipcu 2021 r. i były dyskutowane właśnie w grudniu.

Warto przypomnieć, że według danych Ministerstwa Klimatu i Środowiska polski budżet pozyskał w 2020 r. ze sprzedaży uprawnień do emisji ok. 12 mld zł, w 2021 r. ponad 20 mld zł.

Celem systemu ETS jest stopniowe obniżanie emisji CO2 poprzez uwzględnianie kosztu emisji w cenach energii i w efekcie wyrobów przemysłowych oraz stworzenie w ten sposób mechanizmu powodującego odchodzenie od energii ze źródeł emisyjnych (węgiel, gaz, ropa naftowa) na rzecz OZE i innych technologii bezemisyjnych.

Dyrektywa ETS określa podstawowe zasady działania systemu oraz podziału i ilości uprawnień do emisji będących przedmiotem obrotu na European Energy Exchange (EEX), wyspecjalizowanej unijnej giełdzie z siedzibą w Lipsku. Obrót na EEX, gdzie również dokonuje transakcji Polska, oparty jest na Joint Procurement Agreement (JPA, wspólna umowa zakupowa) z 9 listopada 2011 r., a nadzorem nad rejestrem uprawnień do emisji zajmuje się w Polsce Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania Emisjami (KOBIZE) pod nadzorem Ministerstwa Klimatu i Środowiska.

Uprawnienia do emisji dla poszczególnych krajów członkowskich zależą od ich udziału w całości emisji w UE i tworzą pulę uprawnień. Dzieli się ona na tzw. pulę darmową dla instalacji narażonych na „ucieczkę" emisji (43–46 proc. całości), pulę aukcyjną (obrót na EEX) z podziałem na pulę podstawową, pulę Mechanizmu Solidarnościowego (dla krajów wymagających wsparcia z powodu uzależnienia od surowców emisyjnych), pulę na potrzeby Funduszu Modernizacji i pulę na potrzeby Funduszu Innowacyjnego.

Dochody ze sprzedaży uprawnień do emisji z założenia zasilają budżety poszczególnych krajów, przy czym 50 proc. przychodów z puli podstawowej i 100 proc. z solidarnościowej powinno zostać przeznaczone na wydatki na poprawę sytuacji klimatycznej, odejście od wysokoemisyjnych surowców i transformację energetyki. Warto przypomnieć, że Polska jest największym beneficjentem tak Mechanizmu Solidarnosciowego (39 proc. całości), jak i Funduszu Modernizacyjnego (43 proc. całości). Niestety, ani obecny, ani poprzednie rządy nie wykorzystały pozyskiwanych środków na zdecydowane działania w kierunku radykalnej redukcji emisji CO2: odchodzenia od surowców wysokoemisyjnych na rzecz zeroemisyjnych.

Ze względu na stopniową redukcję emisji ilość uprawnień ETS ulega systematycznie zmniejszeniu poprzez tzw. Linear Reduction Factor (LRF). Obecnie jego poziom to 2,2 proc. rocznie, ale może – np. w opinii KOBIZE – osiągnąć w przyszłości poziom 3,7 proc., co będzie wpływać na poziom cen ETS. Nadmiar praw do emisji wpływał w latach 2013–2019 na niski poziom ich cen, w efekcie powstał mechanizm stabilizujący rynek, czyli MSR (Market Stability Reserve).

Efekt kryzysu energetycznego

Zawirowania na rynkach energii – gazu, ropy i węgla – pod koniec roku 2020 oraz w ciągu 2021 r. w Europie i na świecie spowodowane były (1) ostrą zimą 2020/2021, (2) spadkiem zapasów gazu w Europie, (3) wzrostem zużycia wszystkich nośników energii związanego z poprawą koniunktury po pierwszym okresie pandemii covidu, (4) przekierowaniem do Azji dostaw LNG z USA do UE, (5) kłopotami z produkcja energii w Chinach (wynikającymi z powodzi) oraz (6) celowymi ograniczeniami dostaw gazu z Rosji. Skutkowały wzrostem cen tych wszystkich surowców. Miały też pośrednio wpływ na ceny ETS, które wzrosły według EmberClimate z 33,69 euro/t CO2 1 stycznia 2021 r. poprzez 57,65 euro/t 1 lipca do 76,81 euro/t 1 grudnia 2021 r.

Pomimo tak znacznych zwyżek cen ETS, ich udział w cenach energii wedle statystyk UE wynosi ok. 20 proc., co potwierdzają również analizy innych ośrodków, np. Climate Policy Info, IEA, Revue D'Economie Politique, CEPS.

Propozycje KE odnośnie do wspomnianego wcześniej czwartego etapu ETS zmierzają w kierunku rozszerzenia zakresu uprawnień do emisji CO2 o dalsze sektory: budynki i budowle (w Polsce to m.in. ogrzewanie słynnymi kopciuchami emitującymi znaczne ilości CO2) oraz transport (w tym transport morski), jako że łącznie odpowiadają one za 30 proc. całości emisji CO2 w krajach UE. Nie jest jeszcze rozstrzygnięta forma tych nowych uprawnień: czy będą włączone do obecnej puli ETS czy też powstanie „nowy ETS" (a być może jakiś rodzaj podatku emisyjnego). Zakłada się rozłożenie wprowadzenia nowych rozwiązań na kilka lat.

Inną kwestią jest obliczanie wielkości puli uprawnień: czy utrzymać jej podstawę z lat 2005–2007, która to podstawa preferuje kraje, które w przeciwieństwie do m.in. Polski podjęły zdecydowane kroki w kierunku redukcji emisji CO2, odejścia od surowców kopalnianych i wysokoemisyjnych do produkcji energii, czy też – jak proponuje polski rząd – przyjąć za podstawę lata 2016–2018. To pozwoliłoby Polsce na zwiększenie pakietu posiadanych uprawnień ETS i tym samym zapewnienie odpowiedniego poziomu dostaw energii przy wykorzystaniu obecnej, wysokoemisyjnej energetyki.

Analizując te propozycje i alternatywy, warto pamiętać, że według różnych źródeł ze sprzedaży uprawnień do emisji Polska w latach 2021–2030 może uzyskać 46 mld euro przychodów budżetowych, czyli ponad 200 mld zł. Gdyby je odpowiednio wydać, pozwoliłyby na przyspieszenie transformacji energetycznej na skalę dotąd w Polsce niespotykaną.

W 2021 r. maksymalna ilość uprawnień wyniosła ok. 1,57 mld, co oznacza ponad 100 mld euro wartości obrotów ETS, z czego 55 mld euro miało trafić do budżetów państw członkowskich. We wrześniu ub.r. rząd hiszpański przeznaczył ze swoich aukcji ETS 900 mln euro na subsydia dla gospodarstw domowych z tytułu wzrostu cen elektryczności i energii.

Propozycje polskiego rządu

Szczyt grudniowy na skutek sprzeciwu Polski i Czech zakończył się bez rezultatów dotyczących zasadniczych kwestii potencjalnej reformy ETS i zadecydował o przesunięciu rozstrzygnięcia na 2022 r. Wiadomo jednak, że system ETS tak w UE, jak i innych regionach i krajach, jest skutecznym narzędziem wymuszającym transformację energetyczną i odejście energetyki od wysokoemisyjnych surowców.

W lipcu 2021 r. polski rząd zgłosił propozycje modyfikacji systemu ETS, obejmujące m.in. limitowanie transakcji realizowanych przez podmioty finansowe, ograniczenie dostępu do EU-ETS dla podmiotów spoza instalacji objętych aktualnie przez ETS, wyłączenie w każdym pierwszym kwartale roku jakichkolwiek transakcji dokonywanych przez podmioty finansowe, wzmocnienie zabezpieczeń systemu ETS, nowelizację art. 29a dyrektywy unijnej o ETS, zawieszenie przepisów o anulowaniu uprawnień do emisji w MSR oraz określenie maksymalnego pułapu ofertowego.

Te propozycje – w części popierane przez Hiszpanię, szczególnie jeśli chodzi o udział podmiotów finansowych w obrocie EU-ETS – były przedmiotem dyskusji w Brukseli w październiku ub.r., w tym informacji ESMA (unijny nadzorca giełd) nt. obrotów podmiotów finansowych na EEX. ICIS ocenia wielkość obrotów podmiotów finansowych na 40–46 mln t ekwiwalentu CO2 plus 11 mln t w pozycjach tzw. długich, co przy nadpodaży w wysokości 1,4 mld t wskazuje, że wpływ spekulacyjnych podmiotów na ceny ETS jest raczej znikomy.

Sprzeciw Polski wobec reformy ETS wynika w zasadniczej mierze – jak się wydaje – z wieloletnich zaniechań, stagnacji oraz odkładania ad calendas graecas decyzji ws. transformacji naszej wysokoemisyjnej gospodarki, poczynając od kopalni węgla, poprzez energetykę, ciepłownictwo itd. Wynika też z niekonsekwencji we wdrażaniu OZE, m.in. braku decyzji o uchyleniu ustawy odległościowej blokującej rozwój lądowych elektrowni wiatrowych i planowanego pogorszenia warunków dla fotowoltaiki prosumenckiej. O wykorzystaniu wpływów ze sprzedaży i aukcji uprawnień ETS w budżecie na 2022 r. też praktycznie nic nie wiadomo, skoro jest tam zapisane tylko 5 mld zł wobec oczekiwanych wpływów 20–25 mld zł.

Konkludując, wydaje się, że blokowanie dalszego rozwoju i reformy systemu ETS nie jest w interesie ani naszej gospodarki, ani też w interesie polskich gospodarstw domowych, bo z jednej strony zmusza nas on do koniecznej transformacji naszej energetyki i przemysłu, a z drugiej zapewnia bardzo duże środki do jej realizacji, stawiając też do dyspozycji środki na działania osłonowe mające zminimalizować gospodarstwom domowym negatywne skutki wzrostu cen energii.

Zarzut, że to polityka UE i jej system ETS, którego jesteśmy największym beneficjentem, są przyczyną wzrostu cen nośników energii i rosnącej inflacji, jest nieuprawniony. Odnoszę wrażenie, że argumentacja ta ma na celu obrzydzenie UE i ukrycie niekompetencji przez dzisiejsze władze oraz NBP. To do władz należy wykorzystanie w pełni danych do dyspozycji przez UE narzędzi polityki klimatycznej, zamiast uporczywego trwania przy energetyce węglowej, czego symbolem jest bezsensowna inwestycja w Ostrołęce i niepotrzebny spór z Czechami o kopalnię węgla Turów.

Dr Hubert A. Janiszewski jest ekonomistą, członkiem rad nadzorczych spółek notowanych na GPW oraz członkiem Polskiej Rady Biznesu