Aukcja częstotliwości - jałowy eksperyment

Wolny rynek sprawił, że rozwój technologii telekomunikacyjnych wywołał nową rewolucję – cyfrową. Informacje i wiedza udostępniane przez internet stały się podstawowym zasobem gospodarczym, kluczowym czynnikiem konkurencyjności oraz podstawą gospodarki opartej na wiedzy. Dostęp do internetu i telefonii mobilnej stał się niemalże prawem człowieka.

Na całym świecie, w tym w Polsce, upowszechnianie internetu i telefonii mobilnej następuje dzięki rynkowi, dzięki inwestycjom prywatnych przedsiębiorstw. W obszarze telefonii mobilnej Polacy otrzymują coraz lepsze usługi za relatywnie niższe ceny. Ten spadek cen był silnie związany z pojawieniem się u nas usług telekomunikacyjnych nowych operatorów i sprzyjającą temu dotychczasową polityką regulatora rynku.

Chociaż konkurencja jest naturalnym zjawiskiem w gospodarce rynkowej, to w obszarze internetu niezwykle ważne jest publiczne zarządzania prawem do nazw domen, w obszarze telefonii mobilnej rozdział spektrum elektromagnetycznego pomiędzy różne zastosowania, a w ramach zastosowań dotyczących telefonii mobilnej (transmisja danych i głosu) – rozdział pomiędzy różnych operatorów. W przypadku telefonii mobilnej odpowiedzialność ta spoczywa na Urzędzie Komunikacji Elektronicznej, który rozdziela dobro rzadkie, jakim są częstotliwości, pomiędzy operatorów.

Współcześnie rozdział kontrolowanych przez władze publiczne rzadkich zasobów gospodarczych, takich jak częstotliwości, następuje nie przez decyzje administracyjno-polityczne, lecz z wykorzystaniem mechanizmów rynkowych. Oznacza to, że zasoby przydzielane są tym, którzy za nie zapłacą w konkursie ofert i będą z nich korzystać, świadcząc odpłatne usługi w warunkach konkurencji rynkowej i pod nadzorem publicznej agencji regulacyjnej.

Rezultat aukcji często bywa wynikiem agresywnej orientacji na zysk, a nie na dobrobyt społeczny i korzyści konsumenta

W polskim prawie telekomunikacyjnym wskazane zostały dwa rynkowe sposoby rozdziału częstotliwości: przetarg i aukcja. Dotychczas rozdział częstotliwości następował z wykorzystaniem przetargu. Dla przygotowywanego rozdziału częstotliwości radiowych w paśmie 800 MHz i w paśmie 2,6 GHz zaproponowana została po raz pierwszy forma aukcji.

Aukcje w formie klasycznej czy też proponowanej dla rozdziału częstotliwości 800 MHz i 2,6 GHz aukcji równoczesnej, rosnącej i wielorundowej, posiadają teoretyczne zalety. Jednakże podatne są na zmowy cenowe oraz drapieżne zachowania ze strony zasiedziałych operatorów, mające zniechęcić konkurentów.

Rezultat aukcji często bywa wynikiem agresywnej orientacji na zysk, a nie na dobrobyt społeczny i korzyści konsumenta, sama aukcja może zaś prowadzić do wzrostu monopolizacji rynku, jak stało się to w aukcyjnej sprzedaży licencji telekomunikacyjnych w Turcji w 2000 r.

Działający na rzecz dobrobytu społecznego organ regulacyjny powinien przede wszystkim tworzyć warunki dla wzrostu konkurencji (nawet jeśli w Polsce ochrona konkurencji jest markową specjalnością UOKiK, to w obszarze rynku telekomunikacyjnego w praktyce niezwykle ważny jest sposób działania UKE). Niekiedy cel ten wydaje się przesłonięty przez miraż maksymalizacji przychodów budżetowych ze sprzedaży „publicznego dobra", jakim są częstotliwości elektromagnetyczne.

Należy jednak pamiętać o tym, że jeśli wysokie przychody z aukcji będą wynikiem spadku konkurencyjności na rynku usług, to oznacza to przyzwolenie na transfer korzyści od użytkowników usług telekomunikacyjnych do monopolizujących rynek firm, gdyż im mniej firm na rynku, tym wyższe są ich łączne zyski i tym niższy jest dobrobyt konsumenta.

Aukcja nie powinna więc uwalniać władz publicznych od odpowiedzialności za dynamikę konkurencyjną polskiego rynku usług telekomunikacyjnych.

Ponowne rozpoczęcie konsultacji nad sposobem rozdziału częstotliwości w paśmie 800 MHz i 2,6 GHz jest doskonałą okazją, aby władze publiczne uświadomiły sobie znaczenie tej decyzji dla konkurencji rynkowej i dobrobytu konsumenta. Zaproponowana przez UKE forma aukcji nie zabezpiecza polskiego konsumenta przed groźbą erozji konkurencji na rynku (w przetargach w tym celu wykorzystywana bywa formuła tzw. spectrum caps ograniczająca łączny maksymalny zasób pasma, jaki można posiadać po zakończeniu przetargu czy odpowiednio zaprojektowanej aukcji), a co więcej obciążona jest kilkoma poważnymi rodzajami ryzyka proceduralnego. Umożliwia bowiem zakłócanie przebiegu aukcji przez wycofanie oferty nawet po zakończeniu aukcji (składane w aukcji oferty nie są wiążącymi zobowiązaniami finansowymi), co może doprowadzić do nieskuteczności całej procedury.

Zaproponowana forma rozdziału częstotliwości w postaci tak zaprojektowanej aukcji wydaje się ryzykownym eksperymentem.

Jeśli rozstrzygnięcie to miałoby nastąpić w miarę szybko, to rozsądny wydaje się powrót do sprawdzonej już formuły przetargu, która umożliwia zarówno uzyskanie godziwej wyceny (poprzez zastosowanie kryterium ceny minimalnej, której zaproponowanie jest warunkiem koniecznym rozdziału częstotliwości), jak i uwzględnienie dodatkowych kryteriów ważnych do kształtowania warunków dla konkurencji na rynku usług telekomunikacyjnych (wpływu rozdziału częstotliwości na konkurencję rynkową, zaangażowania inwestycyjnego, wiarygodności finansowej etc.).

Polskie władze regulacyjne nie powinny uchylać się od bezpośredniej odpowiedzialności za kształtowanie warunków konkurencyjności na polskim rynku usług telekomunikacyjnych. Aukcja w przedstawionej do debaty formie nie zabezpiecza rozwoju konkurencji, nie gwarantuje skutecznego przebiegu procedury i wcale nie musi przynieść większego przychodu. Nie warto się więc upierać przy takim eksperymencie.

Andrzej Sadowski, wiceprezydent Centrum im. Adama Smitha, prof. Aleksander Surdej, kierownik Katedry Studiów Europejskich Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, ekspert Centrum im. Adama Smitha.

Publicystyka

Pozostało 87% artykułu