Luka planistyczna to istotne obciążenie

Określenie wartości rynkowej nieruchomości może nastąpić w sposób prawidłowy wyłącznie w przypadku uprzedniego rzetelnego ustalenia jej przeznaczenia. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami były w tym zakresie rozbieżnie interpretowane przez sądy powszechne, szczególnie w przypadku powstania tzw. luk planistycznych, co wymagało ujednolicenia judykatury przez Sąd Najwyższy.

Norma prawna regulująca zasady ustalania przeznaczenia nieruchomości na potrzeby oszacowania jej wartości rynkowej została zakodowana przede wszystkim w przepisie art. 154 ust. 2 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.). Stanowi on, iż rzeczoznawca majątkowy w pierwszej kolejności zobowiązany jest uwzględnić postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: plan miejscowy), a dopiero w jego braku zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej: studium) lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ostatecznie zaś faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Czytaj także:

Rewolucja w planowaniu przestrzennym: znikną warunki zabudowy

Sytuacja niepożądana

Przytoczone zasady wydają się być stosunkowo jasne, jednak w praktyce orzeczniczej sądów powszechnych przepis bywa interpretowany rozbieżnie, a sposób postępowania rzeczoznawców majątkowych także nie jest jednolity. Istotne problemy powstają, gdy dla danego obszaru nie został uchwalony plan miejscowy w miejsce planu, który wygasł z mocy prawa z dniem 31 grudnia 2003 r., do rozbieżnych ocen prowadzi także ustalanie przeznaczenia nieruchomości na podstawie studium, którego zapisy, niejako z natury tego aktu prawnego, są dalekie od precyzji.

Stan, w którym plan miejscowy wygasł z mocy prawa, a dana gmina nie uchwaliła nowego planu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z ustawy, określany jest jako tzw. luka planistyczna. Jest to zdarzenie niepożądane, godzące w interesy uczestników obrotu prawnego, albowiem wprowadzające do procesu ustalania przeznaczenia nieruchomości oraz określania jej wartości rynkowej niejednoznaczne kryteria. Niestety, jest to sytuacja nadal często występująca w praktyce.

Trzeba przypomnieć, iż plany miejscowe uchwalone przed 1 stycznia 1995 r. utraciły moc obowiązującą z 31 stycznia 2003 r., a skutek ten nastąpił z mocy prawa, na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.). Wskazany przepis przewidywał, iż obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy plany miejscowe (1 stycznia 1995 r.) zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do wskazanej wyżej daty granicznej.

Wiele gmin nie uchwaliło nowych planów miejscowych przed dniem wygaśnięcia dotychczas obowiązujących, co szczególnie dotkliwie odczuli właściciele nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę, którzy faktycznie jeszcze nie skorzystali z optymalnego sposobu użytkowania nieruchomości. W przypadku takich nieruchomości powstały trudności w ustalaniu ich przeznaczenia, co z kolei powodowało utrudnienia w dochodzeniu roszczeń związanych z własnością.

Istotne znaczenie dla ujednolicenia wykładni przedmiotowych przepisów miał wyrok wydany przez Trybunał Konstytucyjny 18 grudnia 2014 r. (sygn. K 50/13). Trybunał uznał, iż przepis art. 36 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim wyłącza roszczenia właścicieli, których nieruchomości zostały przeznaczone na cel publiczny w planie miejscowym obowiązującym 31 grudnia 1994 r., jeśli takie przeznaczenie zostało utrzymane w planie miejscowym uchwalonym pod rządem aktualnie obowiązującej ustawy, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 konstytucji.

Orzeczenie dotyczyło nie tyle zasad ustalania przeznaczenia nieruchomości, ile skutków rezerwacji terenu na cel publiczny przed 1995 r., jednak stanowisko zaprezentowane w jego uzasadnieniu ma szerszy, uniwersalny wymiar.

Trybunał przypomniał, iż w okresie przed 1 stycznia 1995 r. polskie prawo nie przewidywało podstaw dla rozliczeń pomiędzy państwem (później gminami) a obywatelem, który doznał szkody majątkowej w związku z procesem planowania przestrzennego. Co więcej, ustawodawca wprost wykluczył możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w stosunku do planów miejscowych, które weszły w życie przed wskazaną datą.

Trybunał zważył, iż w przypadku, gdy dany stan ma charakter ciągły, a przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym obowiązującym przed 1 stycznia 1995 r. zostało utrzymane w nowym planie miejscowym, właściciele nieruchomości mogą kierować wobec gmin roszczenia o zapłatę odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości.

U podstaw tego stanowiska legło założenie, iż stan tzw. luki planistycznej, który jest wynikiem zaniedbań organów wykonujących władztwo planistyczne, nie może szkodzić obywatelom. Przepisy dotyczące roszczeń właścicieli nieruchomości winny być przedmiotem wykładni prokonstytucyjnej, ukierunkowanej na możliwie pełną ochronę prawa własności.

Opisane wyżej stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zostało zaaprobowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego, który wydawał orzeczenia przede wszystkim w sprawach dotyczących odpowiedzialności odszkodowawczej gmin za obniżenie wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie planów miejscowych.

Roszczenia o odszkodowanie

Istotny dla analizowanego trendu orzeczniczego jest wyrok wydany 9 kwietnia 2015 r. (sygn. II CSK 336/14). Sąd Najwyższy poruszył w nim kilka ważnych dla przedmiotowej materii kwestii.

Orzeczenie dotyczyło roszczenia właściciela nieruchomości, opartego na przepisie art. 36 ust. 1 u.p.z.p., o zapłatę odszkodowania za obniżenie jej wartości na skutek wejścia w życie planu miejscowego. Sąd Najwyższy zważył, iż wygaśnięcie z mocy prawa planów miejscowych z dniem 31 grudnia 2003 r. nie spowodowało skutku w postaci automatycznej zmiany przeznaczenia nieruchomości położonych w danym obszarze. Jeżeli gmina po kilku latach od wskazanej daty uchwala nowy plan miejscowy, dla oceny skutków ekonomicznych jego wejścia w życie należy ustalić dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości nie na podstawie aktualnego sposobu jej użytkowania, ale przede wszystkim z odwołaniem do postanowień wygasłego planu. Obszar, dla którego obowiązywał w przeszłości plan miejscowy wygasły z mocy prawa, nie może być traktowany w sposób tożsamy jak teren, którego przeznaczenie nie zostało w ogóle formalnie ustalone.

Sąd Najwyższy podzielił w pełni stanowisko Trybunału Konstytucyjnego dotyczące konieczności ochrony obywateli przed skutkami zaniedbań gmin:

„Bezspornie obywatel nie może ponosić jakichkolwiek ujemnych skutków związanych z zaistnieniem luki planistycznej. Konieczność opracowania przez gminy nowych planów zagospodarowania przestrzennego, w związku z utratą mocy obowiązującej planów opracowanych przed 1995 rokiem, była okolicznością znaną od wielu lat. Ustawodawca niewątpliwie zakładał ciągłość działań planistycznych gminy, która w niniejszej sprawie została przerwana, czego nie mogli przewidzieć właściciele poszczególnych nieruchomości. W wyniku zaniechania pozwanej gminy w okresie od stycznia 2004 roku do grudnia 2005 roku na terenie S. nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, co nie jest jednak równoznaczne z sytuacją, w której dla danego obszaru nigdy nie było żadnego planu, jak to zinterpretował Sąd Apelacyjny".

Warte uwagi są również rozważania Sądu Najwyższego odnośnie do znaczenia prawnego zapisów planu miejscowego. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.p.z.p. plan ten ustala przeznaczenie terenu, przez co należy rozumieć optymalny, potencjalny sposób korzystania z przedmiotu prawa własności. Brak zagospodarowania nieruchomości w sposób zgodny z zapisami planu miejscowego nie ma znaczenia prawnego w kontekście ustalenia jej przeznaczenia. Jak wskazał Sąd Najwyższy, sama możliwość właściciela wykorzystywania nieruchomości w określony sposób jest jego prawem podmiotowym wywodzącym się z istoty prawa własności.

Kolejny wyrok dotyczący ustalania przeznaczenia nieruchomości w sytuacji powstania tzw. luki planistycznej został wydany 9 września 2015 r. (sygn. IV CSK 754/14).

Sąd Najwyższy ponownie przedstawił stanowisko, iż wygaśnięcie z mocy prawa planu miejscowego nie oznacza, iż nie jest możliwe ustalenie „dotychczasowego przeznaczenia terenu" w rozumieniu przepisów u.p.z.p. Orzeczenie warte jest wyróżnienia w omawianym trendzie, albowiem zawiera obszerne rozważania w przedmiocie znaczenia zasady ciągłości planowania przestrzennego.

Sad Najwyższy podkreślił, iż wskazana wyżej zasada ma istotne znaczenie dla sposobu wykładni przepisów prawa dotyczących uprawnień właścicieli nieruchomości, którzy muszą podporządkować się skutkom wykonywania przez gminy władztwa planistycznego.

Zasada ciągłości planowania przestrzennego pozwala na racjonalne oczekiwanie, że uchylenie obowiązującego planu miejscowego będzie połączone z jednoczesnym uchwaleniem nowego planu. „Znaczenie tej zasady przy rozstrzyganiu konkretnych spraw przejawia się w tym, że zawiera się w niej dyrektywa wykładni przepisów, które dotyczą skutków prawnych, jakie władcze działania gminy z zakresu planowania przestrzennego wywołują w sferze praw osób trzecich, w tym właścicieli i użytkowników wieczystych gruntów. Wiąże się to między innymi z założeniem, że właściciele (użytkownicy wieczyści) nie powinni być dotknięci skutkami bezczynności gminy".

Powyższe stanowisko rodzi bardzo praktyczne konsekwencje, wprost wysłowione w uzasadnieniu omawianego wyroku – ustalenie przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę w sytuacji nieobowiązywania dla danego obszaru planu miejscowego nie jest uzależnione od jej faktycznego zabudowania czy też od uzyskania przez właściciela gruntu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla dokonania prawidłowych ustaleń w powyższym zakresie niezbędna jest przede wszystkim analiza zapisów wygasłego planu miejscowego oraz uchwalonego przez gminę studium.

Faktyczne wywłaszczenie

Wyżej opisany kierunek wykładni był kontynuowany przez Sąd Najwyższy w kolejnych orzeczeniach.

Warto zwrócić uwagę na wyrok wydany przez Sąd Najwyższy 11 maja 2018 r. (sygn. II CSK 461/17), przede wszystkim z uwagi na użyte w jego uzasadnieniu sformułowanie „faktyczne wywłaszczenie":

„Pod pojęciem faktycznego wywłaszczenia mieszczą się przejawy ingerencji władzy publicznej, skutkujące naruszeniem istoty prawa (własności), którym nie towarzyszy formalne odjęcie (odebranie) tego prawa. Z owymi przejawami mamy do czynienia wówczas, gdy uchwalenie nowego lub nowelizacja dotychczasowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doprowadzi do tego, że właściciel utraci możliwość korzystania ze swej nieruchomości w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, albo gdy w sposób drastyczny organ dysponujący tzw. władztwem planistycznym takie możliwości mu ograniczy. Ma to miejsce zwłaszcza wtedy, gdy dany obszar zostanie mocą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczony na realizację jakichś celów publicznych".