Samorządy będą potrzebować wsparcia przy inwestycjach

Materiał powstał we współpracy BGK

Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK) prześwietlił budżety samorządów i spółek komunalnych wszystkich szczebli. W badaniu, przeprowadzonym w pierwszych tygodniach po otwarciu gospodarki, samorządy dość pesymistycznie oceniały swoją sytuację. Ich przewidywania, przynajmniej w tamtym okresie, okazały się jednak bardziej sceptyczne od danych oraz prognoz Ministerstwa Finansów. W „Badaniu sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego w Polsce w świetle Covid-19" wzięło udział ponad 550 jednostek samorządu terytorialnego (JST): 475 gmin (19 proc. wszystkich), 69 powiatów (22 proc.) i 10 województw (62,5 proc).

– W raporcie mówimy, jakiego uszczerbku w dochodach i jakiego wzrostu wydatków w 2020 roku spodziewały się w trakcie badania poszczególne szczeble samorządów. Pokazujemy zróżnicowanie pokryzysowej sytuacji ich budżetów, zarówno ze względu na podział administracyjny, jak i geograficzny – informuje Mateusz Walewski, główny ekonomista BGK, współautor raportu. – Prezentujemy charakter i skalę planowanych działań dostosowawczych, ze szczególnym uwzględnieniem ich potencjalnych skutków dla funkcjonowania podstawowych obszarów działalności samorządów. Analizujemy też oczekiwane zmiany sytuacji spółek komunalnych w poszczególnych sektorach – dodaje.

Minorowe nastroje

Z badania przeprowadzonego między 24 czerwca a 24 lipca, a więc w początkowym okresie po otwarciu gospodarki, wynika, że JST obawiały się dużego ubytku dochodów podatkowych w związku z Covid-19. Średnie oczekiwane spadki z tytułu podatków dochodowych od osób prawnych i fizycznych wynosiły odpowiednio 15 proc. i 11 proc., a w przypadku podatku od nieruchomości było to 4 proc.

W rozbiciu na poszczególne rodzaje podatków oraz szczeble samorządów w szczegółach wygląda to tak, że w przypadku CIT gminy spodziewały się spadku wpływów o 15,8 proc., powiaty o 12,2 proc., a województwa o 14,2 proc. W przypadku PIT było to natomiast: 10,7 proc. (gminy), 13,2 proc. (powiaty) oraz 10,5 proc. (województwa). Najniższe spadki dochodów przewidywane zaś były w podatku od nieruchomości: 4,3 proc. (dotyczy to tylko gmin). W chwili badania JST oczekiwały, że na skutek pandemii Covid-19 ich dochody podatkowe w roku 2020 zostaną uszczuplone o 1,6 mld zł z CIT, ok. 6,1 mld zł z PIT oraz o 1 mld zł z podatku od nieruchomości. Oznaczałoby to łączne zmniejszenie dochodów podatkowych samorządów o 8,7 mld zł, czyli 6,4 proc.

„Oczekiwane spadki dochodów z podatków dochodowych i podatku od nieruchomości niemal w każdym przypadku związane były z kryzysem Covid-19. Blisko połowa samorządów gminnych przyznawała, że zmiany poziomu dochodów z PIT były wyłącznie efektem pandemii. Taka deklaracja padała nawet częściej (ok. 60 proc. gmin) w przypadku dochodów z tytułu CIT i podatku od nieruchomości. Jeśli chodzi o powiaty, to pandemia była wskazywana przez nie za wyłączną przyczynę zmniejszenia dochodów z PIT w 7 przypadkach na 10. Zdanie województw było natomiast bardziej zróżnicowane – połowa deklarowała, że kryzys Covid-19 nie był wyłączną przyczyną oczekiwanego spadku dochodów podatkowych", analizują ekonomiści BGK.

Generalnie, jeśli chodzi o rozkład geograficzny przewidywań samorządów, to największego ubytku dochodów własnych w 2020 roku spodziewały się gminy z województw śląskiego, lubuskiego i kujawsko-pomorskiego. Z kolei patrząc szczegółowo, w przypadku najistotniejszego źródła dochodów własnych gmin, jakim jest podatek od osób fizycznych, wyniki raportu nie pokazują zależności między poziomem spadku dochodów z PIT a położeniem gminy. W przypadku CIT większych spadków oczekiwały gminy leżące w województwach południowych i zachodnich, które mogą silniej odczuwać spadek eksportu. Najsilniejszych spadków spodziewały się bowiem gminy z województw dolnośląskiego (średnio 23 proc.), małopolskiego (20 proc.) i zachodniopomorskiego (18 proc.). Jednocześnie w niektórych przypadkach samorządy deklarowały głębokie spadki w podatku PIT, a ograniczone w CIT (i na odwrót). Tak było np. w województwie łódzkim.

Natomiast jeśli chodzi o podatek od nieruchomości, to największych spadków spodziewały się tu gminy z województw małopolskiego (10 proc.), świętokrzyskiego (8 proc.), śląskiego (7 proc.) oraz kujawsko-pomorskiego, podlaskiego i mazowieckiego (po 6 proc.).

Foto: Rzeczpospolita

Możliwe konsekwencje

Co takie zmiany oznaczałyby dla samorządów? Dochody podatkowe są główną kategorią dochodów własnych samorządów. Z kolei dochody własne w 2019 roku stanowiły 43,3 proc. ogólnych dochodów gmin (bez miast na prawach powiatu), 58,6 proc. w przypadku miast na prawach powiatu, 40,1 proc. dochodów powiatów oraz 52,8 proc. dochodów województw. Oznacza to, że jakiekolwiek spadki w obrębie dochodów własnych będą najbardziej dotkliwe w przypadku województw i miast na prawach powiatu.

Większość samorządów spodziewała się także spadku dochodów z pozostałych podatków i opłat lokalnych oraz dochodów z majątku, bardziej optymistyczne szacunki dotyczyły dochodów z usług.

Zdecydowana większość gmin (79 proc.) oczekiwała spadku dochodów z pozostałych podatków (innych niż podatki dochodowe i od nieruchomości) oraz opłat lokalnych, a aż 25 proc. wskazywało na istotne ich zmniejszenie. Dochody z tych tytułów stanowią znaczny udział w dochodach własnych gmin (6,5 proc. w 2019 roku).

„Gdyby spadki dochodów gmin z tytułu pozostałych podatków i opłat lokalnych były porównywalne do spadków dochodów z tytułu podatków PIT, CIT i nieruchomości, to dochody własne gmin zostałyby uszczuplone o dalsze 3,9 mld zł", wskazują ekonomiści BGK.

Kolejną kategorią, w przypadku której zdecydowana większość samorządów spodziewała się spadków, były dochody z majątku (ok. 6,2 proc. dochodów własnych). Przy czym na „istotny spadek" w tej kategorii wskazywało 37 proc. województw i 32 proc. powiatów wobec 15 proc. gmin.

Nie będzie tak źle?

Jednak dotychczas oczekiwania samorządów dotyczące zmian dochodów podatkowych w roku 2020 okazały się bardziej pesymistyczne niż dane oraz prognozy rządowe wynikające z sierpniowej weryfikacji budżetu. Jak tłumaczą autorzy raportu, może to być efektem tego, że ankieta była realizowana we wcześniejszym okresie rozwoju pandemii.

– Spadki dochodów podatkowych z PIT i CIT deklarowane na przełomie czerwca i lipca sięgały 10–15 proc. i były znacząco wyższe niż wartości z lipcowych danych i prognoz budżetowych Ministerstwa Finansów. Prawdopodobnie rzeczywisty stan budżetów samorządów będzie lepszy, niż sądzili przedstawiciele JST – przewiduje Mateusz Walewski.

W badaniu samorządy przekazały także informacje dotyczące wydatków związanych z przeciwdziałaniem skutkom pandemii Covid-19 – zarówno tych już poniesionych, jak i planowanych. Według deklaracji samorządów mogą one stanowić 1–2 proc. ich wydatków bieżących. W skali kraju łączna kwota może więc sięgać 3–4 mld zł.

„Szacujemy, iż do lipca 2020 r. samorządy poniosły łącznie 1,1 mld zł kosztów związanych z epidemią Covid-19. Istotne wydatki poniesiono na ochronę zdrowia, zabezpieczenie ludności przed zakażeniem, dostosowanie medyczne, systemy oraz sprzęt informatyczny i telekomunikacyjny. Najsilniej odczuwają to powiaty i województwa. W połowie roku ich wydatki osiągnęły poziom około 3 proc. (powiaty) i 5 proc. (województwa) wydatków bieżących ogółem poniesionych w 2019 r.", piszą ekonomiści BGK. „Kolejne 2,6 mld zł samorządy planują wydać w dalszej części roku 2020. Największych wydatków spodziewają się powiaty – przewidują je na poziomie 8 proc. swoich wydatków bieżących z 2019 r. Województwa prognozują, że wydatki w związku z Covid-19 poniesione przez nich w drugiej połowie roku będą niższe niż te na początku pandemii. Z kolei gminy w kolejnych miesiącach na przeciwdziałanie pandemii chcą przeznaczyć kwotę zbliżoną do tej poniesionej w pierwszej połowie 2020 r.", wskazują.

„Prognozując sytuację na koniec roku 2020, szacujemy, że łączne wydatki samorządów związane z pandemią wyniosą 3,7 mld zł. Pandemia najmocniej wpłynie na sytuację powiatów. W związku z Covid-19 planują one wydać równowartość 9,9 proc. swoich wydatków bieżących z 2019 r. Nieco lepsza sytuacja rysuje się w województwach, których koszty szacowane są na poziomie 6,8 proc. wydatków bieżących. Natomiast dodatkowe wydatki najmniej dotkną gminy – mogą stanowić ok. 0,5 proc. wydatków bieżących, czyli około 1 mld zł", przewidują autorzy raportu.

Foto: Rzeczpospolita

Gdzie szukać oszczędności

Przygotowując się na oczekiwane spadki dochodów własnych, samorządy w pierwszej kolejności ograniczają wydatki bieżące. Zdecydowana większość ankietowanych podmiotów już podjęła decyzje w tej sprawie lub rozważa je jeszcze w tym roku budżetowym. Z kolei w przypadku wydatków majątkowych przeważają deklaracje utrzymania dotychczasowych kwot bez zmian.

„Wynika to prawdopodobnie z konieczności nagłego dostosowania struktury wydatków do nowej sytuacji ekonomicznej – wydatki bieżące odznaczają się większą elastycznością niż wydatki majątkowe. W gminach jest widoczna zależność pomiędzy skłonnością do ograniczania wydatków a oczekiwanym poziomem spadków dochodów własnych. Im gorsze oczekiwania dotyczące dochodów własnych, tym większy udział samorządów deklarujących ograniczanie wydatków. Zależność ta nie jest jednak tak wyraźnie widoczna w przypadku powiatów, a zwłaszcza województw", analizują ekonomiści BGK.

Najwięcej samorządów sygnalizujących możliwość ograniczania wydatków bieżących leży w województwie śląskim: taki zamiar sygnalizuje aż 95 proc. gmin z tego regionu. Podobne plany ma prawie 90 proc. gmin z województw zachodniopomorskiego, pomorskiego, świętokrzyskiego i małopolskiego. Plany ograniczenia wydatków bieżących są powszechne nawet w przypadku najbardziej optymistycznego województwa: deklaracje takie składa 65 proc. gmin.

Z kolei do zmniejszania wydatków majątkowych najbardziej skłonne są samorządy w województwie małopolskim (tak deklaruje 51 proc. gmin), dolnośląskim (45 proc.), kujawsko-pomorskim (45 proc.) i łódzkim (41 proc.). W zestawieniu odpowiedzi na oba pytania średnio najbardziej skłonne do ograniczania wydatków ogółem są gminy zlokalizowane w województwach małopolskim, śląskim i dolnośląskim.

Jednak z badania BGK wynika również, że znaczna część samorządów może być zmuszona do cięcia wydatków inwestycyjnych w tym roku i w latach kolejnych. Redukcję inwestycji przewiduje od ok. 10 do 30 proc. samorządów.

Najważniejszą kategorią wydatków majątkowych są nakłady na inwestycje. W ich przypadku w badaniu BGK gminy w większości deklarują przynajmniej utrzymanie ich poziomu w 2020 roku we wszystkich sektorach. Jeśli doszłoby do cięć, zdecydowanie najwięcej gmin deklaruje ograniczenie projektów w sektorze wodno-kanalizacyjnym.

Jednak, co nie dziwi, spora niepewność dotyczy kolejnych lat (wyraźnie więcej odpowiedzi „trudno powiedzieć"). Rośnie więc odsetek samorządów, które planują ograniczać inwestycje w przyszłości. Co to oznacza? Otóż o ile gminy w pierwszej kolejności ograniczyły wydatki bieżące, o tyle efekt ograniczenia inwestycji będzie utrzymywał się w kolejnych latach. A znaczenie tego faktu będzie z biegiem czasu rosło.

Z kolei jeśli chodzi o obszary, w których inwestycje mają rosnąć, najwięcej samorządów deklaruje, że będzie to dotyczyć sektorów ochrony zdrowia (7 proc. badanych gmin) i zarządzania odpadami (6 proc.). W tym pierwszym przypadku wynika to w oczywisty sposób z konieczności poprawy jakości i dostępności usług ochrony zdrowia. Wszelkie braki w tym sektorze ujawniły się szczególnie w okresie pandemii. Natomiast jeśli chodzi o zarządzanie odpadami, to gminy są w dużej mierze odpowiedzialne za realizację unijnej polityki związanej z wprowadzaniem gospodarki obiegu zamkniętego.

Podobnie jak gminy, również wyższe szczeble sektora samorządowego deklarują utrzymanie lub intensyfikację inwestycji w ochronie zdrowia. Takie deklaracje składa 19 proc. powiatów i 32 proc. województw. Natomiast aż 43 proc. powiatów deklaruje ograniczenie inwestycji w obszarze oświaty.

Co ze spółkami komunalnymi

Ponieważ znacząca część zadań samorządów realizowana jest przez spółki komunalne (udziały w takich spółkach ma 45 proc. gmin, 59 proc. powiatów i wszystkie województwa), eksperci BGK poddali ich sytuację osobnej analizie.

I tak, oczekiwania JST dotyczące spadków przychodów spółek komunalnych są bardzo zróżnicowane w zależności od sektora. Na przykład odsetek gmin oczekujących spadków przychodów waha się od 3 proc. (ciepłownictwo) do 60 proc. (transport zbiorowy, sport, rekreacja i turystyka).

Równie zróżnicowane są oczekiwania dotyczące średniej zmiany przychodów spółek komunalnych w 2020 roku. Sięgają one nawet 20 proc. (m.in. w przypadku gminnych spółek sportowo-rekreacyjnych). W każdym sektorze część samorządów (od 7 proc. w przypadku gminnych spółek mieszkaniowych do ponad połowy w przypadku wojewódzkich spółek działających w sektorze ochrony zdrowia) planuje dalsze zadłużanie spółek. Z raportu BGK wynika, że w przypadku gmin dodatkowe zadłużanie planują częściej spółki komunalne z sektora ciepłowniczego i wielobranżowego. W województwach i powiatach są to natomiast przede wszystkim szpitale. Znacząca większość JST deklaruje zamiar zwiększania zadłużenia w sektorze bankowym.