Referendum to zły pomysł

„Mapa drogowa” została ogłoszona, zgodnie z nią powołany został nawet pełnomocnik rządu, ale blokujący jej realizację klincz polityczny między koalicją a opozycją nadal trwa.Czas szybko płynie, dotrzymanie przyjętych w „mapie” terminów staje się coraz bardziej problematyczne, a mimo to ostatnie miesiące nie zostały wykorzystane choćby do bardziej precyzyjnego przedstawienia przez obie strony argumentów za i przeciw i określenia ich relatywnej wagi. Jednocześnie skutki kryzysu za granicą coraz silniej oddziałują na zachowania podmiotów gospodarczych w Polsce. Rząd ogłasza „Plan stabilności i rozwoju”, ale nie wiadomo, czy jego wdrażaniu będzie towarzyszyć realizacja „Mapy drogowej”. Opóźnianie wiążącego porozumienia koalicji i opozycji w sprawie członkostwa w strefie euro zwiększa więc niepotrzebnie i tak szybko rosnący poziom niepewności co do skutków kryzysu dla polskiej gospodarki.

Nawet jeśli konieczne byłoby przesunięcie terminu na przykład o rok, to ważniejsze jest to, aby nie zwiększać niepewności przez zbyt szerokie zakreślanie horyzontu czasowego. Co można bowiem sądzić o jakości dyskusji publicznej, jeśli czołowi politycy głównej partii opozycyjnej potencjalnie akceptują termin 2012 r. (pod warunkiem przeprowadzenia referendum), a jednocześnie mówią, że powinniśmy przystąpić do strefy euro dopiero wówczas, gdy płace realne w Polsce będą dwukrotnie wyższe?

Jak wiadomo, źródła „klinczu referendalnego” tkwią w nie do końca konsekwentnych zapisach traktatowych. Poza Wielką Brytanią i Danią, które uzyskały tzw. klauzulę opt-out, wszystkie pozostałe kraje przystępujące do UE są na mocy traktatu akcesyjnego zobowiązane do wejścia do Unii Gospodarczej i Walutowej. Ponieważ jednak nie został określony termin, w jakim muszą przystąpić do ERM-2, to decyzja w sprawie przyjęcia wspólnej waluty może być dosyć swobodnie przesuwana w czasie. Jasne jest to, że nawet jeśli jakiś kraj ogłosi referendum w tej sprawie, to jego wynik nie może mieć charakteru prawnie wiążącego, lecz tylko konsultacyjny. Niemniej jednak negatywny wynik może odsunąć przystąpienie do strefy euro nawet na wiele lat. Klimat polityczny, oczekiwania społeczne i pewna tradycja mogą sprawić, że referendum zostaje ogłoszone, nawet jeśli w parlamencie występuje zdecydowana większość za przyjęciem euro. Dobrym przykładem jest Dania, gdzie w 2000 r. ogłoszono referendum, chociaż nie było ono konieczne, ponieważ w parlamencie poparcie dla euro przekraczało wysoką wymaganą większość 5/6.

Ponieważ referenda w kwestiach unijnych odbywały się w ostatnich latach dosyć często, to trudno się podobnemu wnioskowi przeciwstawić również w Polsce. Jeśli więc politycy PiS i prezydent będą obstawać przy referendum jako warunku przeprowadzenia zmian w konstytucji, to cały proces będzie przy obecnym układzie sił w Sejmie skutecznie zablokowany. Problemem jest jednak to, że poza dosyć przypadkowymi, ogólnikowymi wypowiedziami polityków nie zostały przedstawione przekonujące argumenty za ogłoszeniem referendum w tej sprawie. Formułowane są górnolotne zdania w rodzaju „sprawa dotyczy żywotnych interesów narodu, więc on sam jako najwyższy suweren powinien ją bezpośrednio rozstrzygnąć”. Z kolei przedstawiciele koalicji nie przedstawiają bardziej wnikliwych argumentów przeciwko referendum powtarzając, że w sensie prawnym już się ono odbyło przy okazji akcesji do UE i że tak skomplikowane decyzje muszą być rozstrzygane przez ekspertów.

Pragmatyzm każe się jednak zastanowić, czy rzeczywiście referendum jest najlepszym sposobem rozstrzygania w tak ważnych sprawach. Pytanie to staje się szczególnie zasadne, jeśli istnieje ryzyko, że referendum mogłoby stać się substytutem, a nie uwieńczeniem pogłębionej dyskusji nad kosztami i korzyściami przyjęcia euro. Można oczywiście przypuszczać, że domaganie się referendum wynika głównie nie z troski o dobro kraju, ale z wąsko rozumianych interesów politycznych o krótkookresowym, taktycznym charakterze. Wówczas pojawia się dodatkowe pytanie: czy na gruncie czysto politycznych kalkulacji referendum jest rzeczywiście dla PiS korzystnym rozwiązaniem? Taka kalkulacja została prawdopodobnie zrobiona, ale zastanawia to, że nadal nie są znane szczegóły propozycji. Nie wiadomo nawet, jak miałoby brzmieć samo pytanie i czy musiałby obowiązywać 50 proc. próg frekwencji wyborczej, a od takich „szczegółów” zależy przecież interpretacja wyników referendum. Jak na przykład interpretować przegraną niewielką liczbą głosów przy niskiej frekwencji? Czy niska frekwencja jest wyrazem dezaprobaty dla przyjęcia euro czy też wyrazem przekonania wyborców, że jest to sprawa, którą powinien rozstrzygnąć w ich imieniu parlament i rząd? Część polityków może traktować wynik referendum jako wotum nieufności wobec rządu, a część jako przekazanie mu przez wyborców mandatu na wprowadzenie kraju do strefy euro. Dopiero po wnikliwym rozważeniu „szczegółów” referendum partie mogą przeprowadzić ocenę swoich oczekiwanych czysto politycznych korzyści i strat. Wyborcy mają zresztą prawo domagać się przyjęcia ex ante wiążącej interpretacji wyników referendum, tak aby ex post nie okazało się, że jedna ze stron uzna je za nadal nie rozstrzygające.

Ogłaszanie referendów ogólnonarodowych budzi od dawna poważne kontrowersje. Edward Heath, były premier Wielkiej Brytanii z ramienia Partii Konserwatywnej za paradoks uznawał to, że te same osoby, które twierdzą, że suwerenność parlamentu jest wielkim skarbem, jednocześnie opowiadają się za ogłaszaniem referendum w prawie każdej możliwej do pomyślenia sprawie. Można do tego dodać inny paradoks, mający charakter pewnego metaproblemu. Otóż o tym, czy powinno się skorzystać z narzędzia bezpośredniej demokracji decyduje się wykorzystując narzędzia demokracji przedstawicielskiej. Mówiąc konkretnie, jeśli przywiązuje się taką wagę do głosu narodu, to dlaczego nie zapytać go logicznie najpierw o to, czy uważa, że referendum jest właściwym sposobem rozstrzygania o naszym członkostwie w strefie euro. Nie jest to bynajmniej sprowadzanie sprawy ad absurdum. Istnieje mianowicie niebezpieczeństwo, że w referendum społeczeństwo zostanie wykorzystane jako instrument realizacji celów partyjnych. Cytowany już premier Heath podkreślał, że „im wyższy jest w danej kwestii stopień ignorancji, jaki politycy mogą wykorzystać, tym większy jest ich entuzjazm dla ogłoszenia referendum”. Jeśli bowiem pytanie dotyczy bardzo skomplikowanej sprawy, to rośnie prawdopodobieństwo, że wyborcy zagłosują przeciw.

Mogłoby się więc wydawać, że rozwiązanie jest proste: jeśli opozycja upiera się, żeby było referendum, to należy postawić na rzetelną kampanię informacyjną, aby obniżyć „stopień ignorancji” i spowodować, żeby społeczeństwo w sposób racjonalny opowiedziało się za lepszą alternatywą. Jak wynika jednak z prowadzonych w ostatnich latach przez politologów, socjologów i ekonomistów badań, sprawa jest dużo bardziej skomplikowana. Zacznijmy od trzech koncepcji próbujących wyjaśnić, dlaczego w referendach ludzie głosują tak, a nie inaczej. W myśl pierwszej, wyborcy kierują się indywidualnym lub grupowym rachunkiem kosztów i korzyści. Zgodnie z drugą, referendum jest traktowane przez wyborców jako substytut wyborów powszechnych: głosują oni nie za lub przeciw danej decyzji, lecz oceniają całościowo politykę rządu. Trzecia akcentuje znaczenie wartości i przekonań, a szczególnie obawy o utratę tożsamości narodowej i części suwerenności. O ile dwie pierwsze koncepcje mają raczej ogólny charakter, o tyle trzecia odnosi się bardziej bezpośrednio do wyników referendów w kwestiach unijnych. Te trzy koncepcje teoretyczne są następnie testowane empirycznie przede wszystkim przy wykorzystaniu danych pochodzących z sondaży przeprowadzonych wśród osób uczestniczących w referendum (tzw. exit polls). Szczególnie interesujące są wyniki dotyczące referendów w sprawie euro, jakie odbyły się w Danii (w 2000 r.) oraz w Szwecji (w 2003 r.). Okazuje się, że decyzje były podejmowane pod wpływem wszystkich trzech grup czynników. Ocenia się na przykład, że w Danii referendum było traktowane głównie jako głosowanie nad wotum zaufania wobec partii znajdującej się u władzy w okresie jego przeprowadzenia i że bardziej decydujące okazały się kwestie tożsamości i suwerenności niż rachunek korzyści i kosztów. Skomplikowana interakcja trzech grup motywów, którymi kierują się uczestnicy referendum powoduje, że kluczowy problem długookresowych skutków gospodarczych zaczyna odgrywać drugorzędną rolę.

Można wskazać kilka przykładów związków tych koncepcji z naszymi kontrowersjami wokół przyjęcia euro. Druga koncepcja sugeruje, że referendum powinno być nie na rękę raczej PiS, ponieważ PO cieszy się ciągle dużo większym poparciem. PiS może co prawda zakładać, że w referendum zadecydują argumenty związane z trzecią koncepcją, ale jest ryzyko, że w okresie kryzysu złoty może nie zostać potraktowany przez wyborców jako symbol siły ekonomicznej kraju. Ponadto jeśli argumentację przeciw euro buduje się głównie na suwerenności i symbolach narodowych, to trzeba opowiadać się też silnie za reformami gospodarczymi, które pozwolą utrzymać silną i stabilną walutę. Po drugie, PiS może próbować wykorzystać wnioski z referendum w Szwecji i akcentować, że jest za członkostwem w UE, ale przeciw przystąpieniu do strefy euro. Warto jednak pamiętać o wynikach badań pokazujących, że w krajach będących beneficjentami pomocy unijnej poparcie dla UE przekłada się na poparcie dla UGiW. Gdyby więc powiodło się zamierzone przez rząd wykorzystanie środków pomocowych jako koła zamachowego polskiej gospodarki w czasie kryzysu, to działałoby to prawdopodobnie na rzecz euro. Tak na marginesie, ciekawe jak na temat euro wypowiadałyby się partie polityczne w Polsce, gdyby wysokość środków unijnych zależała od daty przystąpienia do UGiW.

Badania empiryczne nad referendami wskazują poza tym na dwie ogólne prawidłowości. Po pierwsze, uczestnicy dysponują niewielką wiedzą na temat będący przedmiotem głosowania. Po drugie, nastroje społeczne w okresie kampanii przed referendum cechują się dużą wahliwością. Uważam więc, że ogólny wniosek płynący z badań jest dosyć pesymistyczny i przemawia przeciw referendum w sprawie euro, ponieważ rozwiązanie to znacząco zwiększa rolę przypadku w podejmowaniu decyzji w kwestii o fundamentalnym znaczeniu dla przyszłego rozwoju kraju. Ku takiemu wnioskowi skłaniają dodatkowo najnowsze analizy porównawcze koncentrujące uwagę na wpływie, jaki dynamika zjawisk ekonomicznych w okresie bezpośrednio poprzedzającym referendum w Danii i Szwecji, wywarła na ich wyniki. S. Hobolt i P. Leblond poddali testowaniu empirycznemu dwie hipotezy: 1) silniejszy kurs waluty krajowej powinien być powiązany z niższym poparciem dla euro; 2) silny kurs wobec dolara zwiększa poparcie dla euro jako waluty zastępującej walutę krajową. Ze względu na odmienny system kursu walutowego stosowany w obydwu krajach, referenda miały charakter swoistego naturalnego eksperymentu pozwalającego ocenić rolę poszczególnych czynników wskazywanych przez teorię. Można było przypuszczać, że w przypadku Danii, która i tak miała kurs korony sztywno powiązany z euro, dużo większe znaczenie będzie mieć zachowanie się euro względem dolara (hipoteza 2). Natomiast w przypadku Szwecji utrzymującej płynny kurs, podstawowe znaczenie ma siła korony w stosunku do euro (hipoteza 1). Autorzy obliczyli, że osłabieniu dolara wobec euro o 10 centów towarzyszy wzrost poparcia Duńczyków dla przyjęcia euro o 1,37 punktu proc. Z kolei poparcie Szwedów dla euro wzrasta o 9 punktów proc., jeśli za 1 euro muszą zapłacić o dodatkową koronę więcej. Podobne badanie przeprowadzili też S.A. Banducci, J.A. Karp i P.H. Loedel. Wynika z nich, że wahania kursu walutowego wyjaśniają w Wielkiej Brytanii 33 proc. wariancji poparcia dla euro. Deprecjacja funta o 10 proc. zwiększa przy tym poparcie Brytyjczyków dla przyjęcia euro o 10 proc. W prowadzonych badaniach uwzględniany jest też wpływ krótkookresowych zmian w innych wielkościach makroekonomicznych (bezrobociu, inflacji, długu publicznym) na zmiany w poparciu dla euro.

Płynące z badań implikacje dla Polski są istotne. Ponieważ dyskusja przed referendum toczyłaby się w warunkach oddziaływania kryzysu, to można się spodziewać dużej zmienności kursu złotego, co uruchomić może znaczące wahania poparcia dla przyjęcia euro. Można argumentować, że relatywnie lepsza koniunktura w Polsce niż w strefie euro powinna wzmacniać złotego. Wiemy jednak, że szczególnie w okresie kryzysu kurs złotego zależy od kilku innych ważnych czynników, które mogą spowodować jego osłabienie i spadek poparcia dla euro. Utrudnia to określenie, jaki może być efekt netto oddziaływania sytuacji ekonomicznej na poparcie dla euro czyli zwiększa się ryzyko, że przypadek mógłby zadecydować o bardzo ważnej dla przyszłości kraju kwestii.

Rola przypadku w podejmowaniu decyzji jest bardzo duża, gdy stan wiedzy jest niski. Tak czy inaczej, potrzebna jest więc rzetelna dyskusja nad kosztami i korzyściami przyjęcia euro (i to nie tylko wąsko rozumianymi), która ograniczy rolę przypadku. Dyskusja taka potrzebna jest tym bardziej, że nie doszło do niej przy okazji wcześniejszych wyborów parlamentarnych i prezydenckich. Jako stymulator dyskusji referendum nie jest potrzebne, ponieważ sam kryzys dobrze spełni tę funkcję. Ważne jest natomiast, aby kryzys, jako zjawisko mimo wszystko przejściowe, nie zdominował dyskusji ani jako argument za, ani jako argument przeciw przystąpieniu do UGiW.