Zmiany w systemie są konieczne

Pojęcie „sieci bezpieczeństwa”, podobnie jak „kryzys”, jest bardzo często wymieniane i odmieniane przez różne przypadki, a tak naprawdę niewiele osób precyzyjnie definiuje pojęcie „sieci bezpieczeństwa”.

Wskazać należy, że w prawodawstwie brak jest w zasadzie definicji sieci bezpieczeństwa. W Polsce nie można wykorzystać do określenia tego pojęcia ustawy o Komitecie Stabilności Finansowej (KSF), ponieważ odnosi się ona tylko do koordynacji działalności trzech instytucji: Narodowego Banku Polskiego (NBP), Ministerstwa Finansów (MF) i Komisji Nadzoru Finansowego (KNF). Nie uwzględnia ona innych podmiotów tworzących sieć bezpieczeństwa, m.in. Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (BFG), Krajowego Depozytu Papierów Wartościowych (KDPW), uczestników rynku, a także regulacji i instrumentów finansowych. Współczesny kryzys, podobnie jak inne, choć dotyka sieci bezpieczeństwa, jest efektem splotu czynników, które leżały u podstaw działalności różnych podmiotów, w tym uczestników rynku.

Mówiąc o sieci bezpieczeństwa, nie można zawężać się do skali pojedynczych krajów. Problemów nie rozwiąże tu powołanie europejskiego nadzoru na poziomie makroostrożnościowym (tzn. Europejskiej Rady Ryzyka Systemowego) i mikroostrożnościowym (tj. Europejskiego Systemu Organów Nadzoru Finansowego). Także stworzenie europejskiego gwaranta środków na rynku finansowym wydaje się mało prawdopodobne.

Jednym z podstawowych pytań, choć niejedynym, pozostaje: Kto będzie ponosił znaczące koszty związane z funkcjonowaniem europejskich struktur? Pamiętać bowiem należy, że każde nowe lub zmieniane rozwiązanie kosztuje, i to z reguły dużo. To, czego z pewnością brakuje w dyskusjach, to rzetelnego rachunku ekonomicznego, tzn. m.in. zestawienia potencjalnych korzyści wynikających z wprowadzenia proponowanych zmian z ich kosztami. Ważne jest bowiem, by poszczególne decyzje nie miały wymiaru tylko politycznego, ale podparte były również rzetelnymi rachunkami ekonomicznymi.

Należy się także zastanowić, czy zebrane obserwacje nie powinny skłonić do modyfikacji europejskiej zasady jednego paszportu bankowego oraz zasady nadzoru i gwarancji kraju macierzystego. Oddziały instytucji kredytowych, działające na podstawie jednego paszportu bankowego oraz podlegające nadzorcy i systemowi gwarantowania kraju macierzystego, zyskują coraz większe udziały w rynkach krajów goszczących. Krajami, w których funkcjonuje największa liczba oddziałów instytucji kredytowych, są W. Brytania, Niemcy, Francja, Włochy i Hiszpania.

Biorąc pod uwagę relację liczby oddziałów instytucji kredytowych do ogólnej liczby instytucji kredytowych w danym kraju, zwraca uwagę przypadek Estonii i Belgii, gdzie udział ten przekracza 50 proc. W Polsce, według stanu na koniec 2009 r., 19 funkcjonujących oddziałów instytucji kredytowych (w tym największy Polbank) miało ponad 5-proc. udział w rynku bankowym mierzony sumą bilansową i kredytami dla sektora niefinansowego i prawie 3-proc. udział wyznaczony depozytami sektora niefinansowego. Udział oddziałów instytucji kredytowych w polskim sektorze bankowym rośnie od kilku lat.

Nadzorowanie oraz możliwości oddziaływania na pojedyncze oddziały instytucji kredytowych przez władze krajowe są ograniczone, a wiedza społeczeństwa o tym jest mała. Proponowane i przyjmowane są różne modele intensyfikowania współpracy na rzecz podniesienia poziomu bezpieczeństwa. Pozanormatywny charakter takich inicjatyw może jednak przynieść znikomy efekt. Na przykład polskie doświadczenia wskazują, że grecki system gwarantowania depozytów, mimo wielu próśb i wniosków, nie był zainteresowany podpisaniem porozumienia o współpracy z polskim systemem gwarantowania depozytów. Potencjalne problemy znaczącego oddziału instytucji kredytowej mogą zaś bez wątpienia przełożyć się na niepokoje na krajowym rynku finansowym.

Celowe wydaje się więc poważne rozważenie wprowadzenia obowiązku przekształcania się oddziału instytucji kredytowej w bank działający na podstawie prawa krajowego po osiągnięciu określonego udziału tego oddziału w rynku krajowym. Do rozstrzygnięcia pozostaje, jaki udział powinien skutkować takim obowiązkiem, przy czym wydaje się, że powinien on być określony między 2 proc. a 5 proc. (biorąc pod uwagę możliwości interwencyjne systemów gwarantowania depozytów oraz strukturę i koncentrację europejskich sektorów bankowych).

Jednocześnie do decyzji pozostaje problem, czym ma być mierzony ten udział. Jedną z właściwych wielkości wydaje się suma depozytów zebranych przez oddział instytucji kredytowej na rynku krajowym.

Istotne jest też znalezienie odpowiedzi w kwestiach systemowych: Czy regulacje nadzorcze, w tym rekomendacje Komisji Nadzoru Finansowego, odnoszą się do oddziałów instytucji kredytowych działających w Polsce. Na stronie internetowej KNF jest wykaz 19 oddziałów instytucji kredytowych działających w Polsce z zaznaczeniem, że oddziały te nie podlegają nadzorowi KNF i w związku z tym nie mają obowiązku przestrzegania rekomendacji wydawanych przez polski nadzór.

Jednocześnie rekomendacje nadzorcze wydawane są na podstawie art. 137 pkt 5 ustawy – Prawo bankowe, zgodnie z którym KNF może wydawać rekomendacje dotyczące dobrych praktyk ostrożnego i stabilnego zarządzania bankami. Ponadto art. 141 tej samej ustawy wskazuje, że w przypadku, gdy oddział instytucji kredytowej nie przestrzega przepisów polskiego prawa (warto przypomnieć, że rekomendacje są wydawane na podstawie polskiego prawa), KNF może wezwać oddział do przestrzegania prawa.