Potrzebne nowe przepisy dla regulatorów

Mimo iż przepisy jasno wyznaczają formalne ramy funkcjonowania urzędów regulacyjnych w Polsce, to merytorycznie za podejmowane decyzje odpowiadają ich szefowie pełniący rolę arbitrów na swoich rynkach. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Urząd Komunikacji Elektronicznej, Urząd Regulacji Energetyki, Urząd Lotnictwa Cywilnego, Urząd Transportu Kolejowego czy Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji to właśnie organy, którymi chciałbym zainteresować opinię publiczną.

Dlaczego? Każdy z tych urzędów podejmuje decyzje, które bezpośrednio i pośrednio wpływają na nasze codzienne życie. Dla przykładu – ceny prądu i gazu ustalane są przez Urząd Regulacji Energetyki, a cena opłat za połączenie telefoniczne czy dostępność Internetu w miejscu naszego zamieszkania wynika z decyzji Urzędu Komunikacji Elektronicznej.

Choć nie zawsze zdajemy sobie z tego sprawę, każdy z nas codziennie odczuwa skutki decyzji podejmowanych przez ludzi, o których na ogół nie wie zbyt wiele. Uważam, że mam prawo pytać, mam prawo oceniać każdego, kto pełni funkcję publiczną. Zwłaszcza gdy ten ktoś dostaje za to wynagrodzenie z budżetu.

Dlatego pytam: czy model funkcjonowania polskich urzędów regulacyjnych, który opiera się na arbitralnej decyzji ich szefów, jest efektywny? Czy sprawdza się w nowoczesnej gospodarce rynkowej?

W „EKO+" z 4 lutego prezes UOKiK Małgorzata Krasnodębska-Tomkiel tłumaczyła czytelnikom powody ingerowania w plany fuzji i przejęć poszczególnych spółek. Przekonując, że jej działania wynikają z troski o kieszenie Polaków, nie wspomniała słowem, kto podejmuje ostateczne, czasem newralgiczne dla rynku decyzje.

Otóż jest to jedna osoba – właśnie pani prezes. Taka organizacja pracy organu regulacyjnego, która pozostawia całość kompetencji decyzyjnych w rękach jednej osoby, ma istotną wadę – jest podatna na błędy. Nie wierzę, że są ludzie nieomylni, nawet jeżeli kierują się dobrą intencją i – jak twierdzą – dysponują „wnikliwymi analizami prowadzonymi z własnej inicjatywy".

Błędne rozstrzygnięcia się zdarzają. Za owe błędy płacą – i to czasem bardzo słono – podatnicy. Dlatego warto się zastanowić, jak zminimalizować skutki nieprawidłowych decyzji, nawet jeśli stanowią one tylko ułamek wszystkich podejmowanych przez te urzędy. Ułamki w tym przypadku oznaczają bowiem miliony złotych odszkodowań, nie licząc zszarganych nerwów przedsiębiorców i wielu godzin spędzonych przez lata na sądowych salach.

Pracodawcy RP, analizując kilka decyzji podjętych przez regulatorów w ostatnich miesiącach, zwrócili uwagę na mechanizmy ich działania. W każdym przypadku, w którym uważaliśmy za stosowne, wyrażaliśmy publicznie naszą ocenę działalności tych urzędów.

Poszliśmy dalej. Szukając przyczyn błędów – bo w naszej ocenie część tych decyzji była błędna, a w niektórych przypadkach ocenę taką potwierdziły sądy – postanowiliśmy sprawdzić, jak takie urzędy działają w innych krajach.

Poddaliśmy analizie cztery kraje, wybrane nieprzypadkowo. To Niemcy, Francja, Wielka Brytania i Hiszpania. Silne ekonomicznie, sprawnie zarządzane, wywierające wpływ na światową gospodarkę i politykę.

Co się okazało? Otóż tamtejsze spec-urzędy, także wyposażone w duże uprawnienia, są organami kolegialnymi, bardzo często obudowanymi różnymi ciałami doradczymi, często podejmującymi decyzje, które mogą zostać zmienione w specjalnym trybie. Motywem musi być ważny interes danego państwa. Warto się zastanowić, czy w Polsce sprawdziłby się taki model.

Należałoby także rozważyć, czy u nas jest możliwy proces kontroli decyzji w ramach procedury administracyjnej, co pozwoliłoby na szybką weryfikację decyzji z uwzględnieniem ważnych przesłanek. Przykładowo – we Francji można się odwołać do Rady Stanu, w Hiszpanii odwołanie od decyzji Narodowej Komisji ds. Energii przysługuje do ministra przemysłu i energii. W Europie powszechną praktyką jest też włączanie w proces decyzyjny zewnętrznych doradców, środowisk naukowych i gospodarczych.

W Polsce tego typu konsultacje społeczne wciąż są niemal niespotykanym wyjątkiem. Co więcej – często polscy urzędnicy są dumni z tego, że nie rozmawiają z ludźmi, o których sprawach decydują. Oni wiedzą lepiej, jak ich urządzić.

Polecam obszerną analizę europejskich organów regulacyjnych (jest dostępna na www.pracodawcyrp.pl). Powtórzę jednak raz jeszcze wniosek płynący z tej analizy: w prężnych, rozwiniętych gospodarkach nad decyzjami wpływającymi na losy całych krajów zastanawiają się grupy ludzi pracujące na podstawie szczegółowych analizy prowadzące z zainteresowanymi daną decyzją dialog, recenzowane przez media i polityków.

U nas są to jednoosobowe superurzędy, odpowiadające za swoje decyzje tak naprawdę jedynie „przed Bogiem i historią". Bo sądowa kontrola, na którą tak chętnie powołują się ich obrońcy, niestety nie uwzględnia dzisiejszego tempa życia i rozwoju gospodarki. Zgadzam się, że model, w którym działają dziś polscy regulatorzy, znakomicie spełniał swoją rolę kiedyś – wtedy, gdy potrzebne były szybkie decyzje. Dziś jednak warto się zastanowić, czy nie przyjąć rozwiązań dominujących w największych krajach Unii Europejskiej.

Dlatego proponuję rozpoczęcie debaty nad zmianą modelu funkcjonowania regulatorów. O tym, że jest ona konieczna, mogą świadczyć choćby ostatnie decyzje sądów.

Prezes UKE właśnie przegrała dwie ważne sprawy i wygląda na to, że oprócz prestiżowej porażki jej koncepcji „uzdrawiania" polskiego rynku telekomunikacyjnego przyjdzie podatnikom wypłacić kilku firmom, które po latach procesów doczekały się wreszcie werdyktu, po kilkaset milionów złotych. Werdyktu zgodnego z tym, o czym mówili przed laty, a co nie mogło się przebić ani do urzędu, ani do popierających go mediów.

Odszkodowania wyrównają część strat, ale polityka w zakresie gospodarowania pasmami radiowymi to już inna sprawa. Tutaj każda decyzja oznacza albo rozwój, także dla nas, zwykłych obywateli, albo stagnację. I znów urząd przegrał sprawę w sądzie.

O prezes Małgorzacie Krasnodębskiej-Tomkiel była już mowa w tym tekście. Przypomnę tylko, że szefowa UOKiK zablokowała przejęcie gdańskiej Energi przez PGE, stając się bohaterką mediów, które okrzyknęły ją mianem żelaznej damy, broniącej wszystkich Polaków przed niecnymi knowaniami złych ludzi.

Nie rozumiem jednak, dlaczego pani prezes podjęła swoją decyzję, opierając się na nieprawdziwych danych, a publicznie mówiła rzeczy wskazujące na brak elementarnej wiedzy na temat rynku, o którym właśnie zadecydowała. Prezes PGE kilkakrotnie przytaczał szczegółowe przykłady nierzetelności urzędu i urzędników w procesie podejmowania tej decyzji. I co? Nic.

Znów dał o sobie znać polski model debaty publicznej – nieważne co, ważne kto. Sąd za kilka lat wyda wyrok (swoją drogą to absolutny skandal, że tak długo tolerujemy niewydolny, nawet w najważniejszych sprawach, system sądowy), ale wtedy być może będzie już za późno, aby odwrócić błędną decyzję, za którą zapłacimy wszyscy.

Przywołuję przykład obu pań, bo jest o nich głośno w ostatnim czasie. Ale zapewniam, że wcale nie chodzi mi o personalia, bowiem w przypadku każdego z regulatorów jest wiele decyzji (lub ich brak) budzących niepokój.

Dlatego mimo protestów i mody na niekrytykowanie Pracodawcy RP będą kontynuować dyskusję nad sposobem zorganizowania naszego państwa. Nad modelami urzędów i sposobami kontrolowania decyzji podejmowanych przez urzędników. Bo to jest także nasze państwo i mamy do tego prawo. Łożymy na jego utrzymanie, a decyzje podejmowane w imieniu tego państwa mają wielki wpływ na nasze życie.