problemem budżetu nie są wydatki

Dyskusja nt. propozycji Ministerstwa Finansów, zmierzającej do ograniczenia deficytu w jednostkach samorządu terytorialnego (JST) jest bardzo ważna. Wypowiedzi samorządowców pokazują ich ogromne zaangażowanie w projekty inwestycyjne współfinansowane ze środków UE.

Wśród argumentów ze strony JST jest m.in. następujące stwierdzenie prezydenta Poznania Ryszarda Grobelnego: „Zadłużenie w samorządach jest znacznie mniejsze niż w sektorze rządowym" (tekst „Hamowanie bez sensu", „Rz" z 11 kwietnia). Nie sposób zgodzić się z takim stwierdzeniem.  Znaczące wydatki budżetu państwa to tzw. transfery, czyli dotacje i subwencje do JST. One też składają się na deficyt.

Finanse publiczne tworzą bardzo złożony system naczyń połączonych. W uzasadnieniu do projektu ustawy budżetowej prezentowane jest zestawienie dochodów, wydatków i wyników wg podsektorów. Doskonale pokazują one wzajemne finansowe zależności między składowymi sektora finansów publicznych (SFP).

Skonsolidowany bilans sektora jest kluczowym narzędziem planowania finansowego i zarządzania równowagą finansów publicznych. W planowaniu budżetowym za najważniejszy postulat prawidłowego planowania uznaje się zasadę równowagi budżetowej ściśle powiązaną z zasadą realizmu w planowaniu.

W nowoczesnych demokracjach tradycyjną zasadę budżetową (dochody = wydatki) poszerzono o kategorię tzw. kontrolowanego deficytu i kontrolowanego długu. Oznacza to, że wydatki = dochody + stabilne środki na finansowanie deficytu.

Kontrolowanie długu znalazło odzwierciedlenie w Polsce w art. 216 konstytucji (60 proc. PKB) oraz w ustawie o finansach publicznych. Normy ostrożnościowe 50, 55 i 60 proc. PKB, zawarte w art. 86 u.f.p., po raz pierwszy od dwóch lat są przedmiotem zainteresowania wszystkich podmiotów SFP.

Dyskusja o regule wydatkowej w JST i poprzednia dyskusja o obniżce składki przekazywanej do OFE uwypuklają – po raz pierwszy w Polsce – rangę dwóch parametrów finansów publicznych, które mówią o bieżącej i długoterminowej kondycji ekonomicznej SFP. Mówią też o jakości planowania budżetowego. Chodzi o dwa współczynniki: wynik finansowy sektora w relacji do PKB oraz dług publiczny sektora w relacji do PKB. Na wynik finansowy sektora składają się wyniki trzech podsektorów: rządowego, samorządowego i ubezpieczeń społecznych.

Dane (patrz: tabela) pokazują gwałtowne pogarszanie się wyniku w latach 2008 – 2011. Pokazują też, że poza instytucjami podsektora rządowego bardzo znaczący ujemny wynik finansowy zanotowały w ostatnich latach instytucje podsektora samorządowego i podsektora ubezpieczeń społecznych. Ważnymi graczami na rynku inwestycyjnym stały się samorządy.

Do ujemnego wyniku sektora należy dodać kwotę refundacji składek do OFE, które są składową rozchodów budżetu państwa, a nie są wydatkami budżetu państwa. Jako składowe rozchodów powiększają za to dług publiczny.

Ujemne wyniki sektora powodują gwałtowny wzrost długu publicznego. Przyrost długu publicznego w ciągu czterech lat 2008 – 2011 to kwota 284 mld zł. Obniżka składki OFE zmniejszy ujemny czynnik podsektora rządowego i dług publiczny.

Istnieje jednak nadal silne zagrożenie przekroczenia progu 55 proc. PKB. Przekroczenie progu pociąga za sobą bardzo niekorzystne ograniczenia w wydatkach inwestycyjnych, w tym głównie w samorządach, oraz w wynagrodzeniach, emeryturach, rentach całego sektora.

Zbliżanie się do 55 proc. PKB oznacza, że pojawiła się nadzwyczajna luka między dochodami i wydatkami publicznymi – tzw. luka fiskalno-redystrybucyjna. Główne jej źródła to:

- światowy kryzys finansowy, który spowodował spadek tempa wzrostu PKB z 5,1 proc. w 2008 r do 1,7 proc. w 2009 r.;

- ograniczenie wskaźnika fiskalizmu PKB z 35,1 proc. PKB w 2007 r. do 29,2 proc. PKB w 2010 r. (są to podatki i składki ubezpieczeń społecznych);

- radykalny wzrost wskaźnika redystrybucji PKB wynikający głównie ze wzrostu wydatków sektora przeznaczonych na współfinansowanie zadań pokrywanych ze środków UE. W 2007 r. było to 41,1 proc. PKB, w 2010 r. – 46 proc.

Te trzy czynniki naruszyły fundamenty równowagi finansów publicznych. Kryzys finansowy spowodował znaczący spadek dochodów podatkowych w 2009 r. Nowelizacja ustawy budżetowej w wyniku dyskrecjonalnych decyzji skutkowała wzrostem wpływów z niepodatkowych źródeł o 9,6 mld zł. W latach 2010 i 2011 źródła niepodatkowe też rekompensowały ubytek dochodów podatkowych. Szczególne znaczenie ma tu wpłata z zysku NBP w kwocie 3,9 mld w 2010 r. i 6,2 mld zł w 2011.

W roku 2011 przewiduje się też ponadprzeciętny przyrost innych dochodów niepodatkowych o kwotę co najmniej 4 mld większą od standardowej dynamiki. Dodać należy, że – w wyniku nowelizacji w 2009 r. – ograniczono wydatki o 31 mld zł. Jednostki samorządu terytorialnego nie mają źródeł dochodów, do których można sięgać jednorazowo w okresie kryzysu finansowego, jak to ma miejsce w budżecie państwa.

Skala wzrostu długu publicznego pokazuje, że mamy w finansach publicznych do czynienia z sytuacją nadzwyczajną. Istotnie zachwiane zostały proporcje między lewą i prawą stroną bilansu SFP.  Po lewej stronie bilansu ograniczono składkę rentową – z 13 do 6 proc. – i wprowadzono dwustopniową skalę w podatku dochodowym od osób fizycznych (PIT). W miejsce 19, 30 i 40 proc. wprowadzono od 2009 r. dwie stawki: 18 i 32 proc. (obie decyzje zapadły jeszcze za rządów PiS – red.). Próg podatkowy został ustawiony na dość wysokim poziomie – 85 528 zł.

Są też zapewne inne przyczyny spadku aż o 5 proc. wskaźnika fiskalizmu (ok. 75 mld zł). Przykładowo prognoza wpływów z podatku dochodowego CIT na 2011 r. wynosi 24,8 mld zł. W 2008 r. wpływy z CIT wynosiły dużo więcej, bo 27,2 mld zł.

W tym samym czasie po prawej stronie bilansu w latach 2007 – 2011 ma miejsce nadzwyczajny wzrost wydatków publicznych – z poziomu redystrybucji 41,1 proc. PKB w 2007 r. do 46,6 proc. PKB w 2011 r. (prognoza Ministerstwa Finansów). Z tego ok. 4 proc. PKB stanowią zadania finansowane ze środków UE.

Skala redystrybucji za rok 2011, bez udziału środków europejskich, jest więc niższa i wynosi około 42,6 proc. PKB. Konieczne jest podkreślenie, że absorpcja środków z UE wpłynęła na prorozwojowe zmiany w strukturze wydatków publicznych. Znacząco wzrósł udział nakładów na sprawy gospodarcze w strukturze wydatków (wg klasyfikacji COFOG wydatki te wynosiły 3,6 proc., a w 2009 r. 5,2 proc.).

Wzrost stawki VAT, reguła wydatkowa oraz obniżka składki OFE nie poprawią wystarczająco silnie relacji między poziomem fiskalizmu i poziomem redystrybucji.

Kolejne restrykcje, tym razem w stosunku do inwestycji w JST, skłaniają do pytania – co dalej? Należy brać pod uwagę różne warianty przedsięwzięć po lewej i prawej stronie skonsolidowanego bilansu SFP.

Z pewnością rozsądnym krokiem byłoby przesunięcie na dwa lata progu ostrożnościowego do 57 proc. PKB. Jest to niezbędny czas na przygotowanie reformy finansów publicznych. Można postawić tezę, że istnieje również szereg wariantów stopniowego zwiększania składki do OFE.