Po pierwszym etapie uzgodnień międzyresortowych i konsultacji publicznych do projektu wpłynęły uwagi od ponad 80 instytucji, organizacji, związków zawodowych, ministerstw i osób prywatnych. Sprawa jest istotna nie tylko dla samych urzędników. Służba cywilna to ponad 120 tys. pracowników administracji rządowej, a więc osób zatrudnionych w resortach, urzędach centralnych, urzędach wojewódzkich i innych jednostkach. Jej konstytucyjna misja polega na tym, by państwo działało w sposób ciągły, profesjonalny i niezależny wobec bieżących zmian politycznych.
Konstytucyjne wartości w służbie cywilnej
Projektowana nowelizacja ustawy o służbie cywilnej ma być pierwszym etapem zmian i – jak podkreśliła w niedawnym wywiadzie dla „Rzeczpospolitej” szefowa tej formacji Anita Noskowska-Piątkowska – „powrotem do konstytucyjnych wartości”, a więc m.in. rzetelności, a także neutralności politycznej korpusu. Najważniejszą zmianą jest przywrócenie otwartych i konkurencyjnych naborów na wyższe stanowiska urzędnicze, co jest odwróceniem rozwiązań z przełomu 2015 i 2016 r. z okresu rządów PiS, gdy umożliwiono obsadzanie wyższych stanowisk bez konkursów.
Czytaj więcej
Dziś ustawa mówi, że szef służby cywilnej „czuwa”. Z całym szacunkiem dla tego pięknego słowa – co za nim idzie? – pyta Anita Noskowska-Piątkowska,...
Szefowa służby cywilnej zastrzegła jednocześnie w rozmowie z „Rz”, że sama ustawa nie rozwiąże wszystkich problemów, jeśli nie będzie realnie stosowana, co znajduje także potwierdzenie w przedstawionych opiniach po konsultacjach publicznych.
Konkursy mogą być fasadowe
Najmocniejsze zastrzeżenia dotyczą tego, że przywrócenie konkursów może okazać się tylko częściowe, ponieważ projekt pozostawia alternatywne ścieżki obsadzania stanowisk. Chodzi o projektowany art. 53b, który obok otwartego i konkurencyjnego naboru przewiduje możliwość „wskazania” członka korpusu służby cywilnej spełniającego wymagania na dane stanowisko. W ocenie niektórych z organizacji taki awans wewnętrzny bez procedury konkurencyjnej może prowadzić do politycznego premiowania „swoich” kandydatów.
„Wskazanie członka korpusu na wyższe stanowisko w służbie cywilnej pomija zasadę otwartości i konkurencyjności, a sprzyja zjawisku nepotyzmu oraz upolitycznieniu służby cywilnej” – głosi opinia Krajowej Sekcji NSZZ „Solidarność” Pracowników Administracji Rządowej i Samorządowej, która chce zrezygnować z tego typu powołania. Ścieżkę tę krytykuje również Związek Zawodowy Celnicy PL i zaznacza, że zapis o konkursach będzie fikcją.
Czytaj więcej
Rusza kompleksowa reforma służby cywilnej, dzięki której administracja rządowa ma być nowoczesna. Eksperci wskazują, że najważniejszą zmianą będzie...
„To patetyczna deklaracja o apolityczności/neutralności politycznej służby cywilnej, ponieważ bezkonkursowe obsadzanie wyższych stanowisk nie daje najmniejszej nadziei, że można liczyć na transparentny awans” – czytamy w opinii związku zawodowego celników, który postuluje, by awans poprzez wskazanie był możliwy dopiero wtedy, gdy otwarta procedura nie przyniesie rozstrzygnięcia. Podobny kierunek argumentacji pojawia się w innych opiniach: jeżeli kandydat z urzędu rzeczywiście ma kompetencje, doświadczenie i dorobek, powinien móc obronić się w otwartym konkursie.
Inną krytykowaną „furtką” w projekcie są transfery pracowników spoza korpusu służby cywilnej. Chodzi o art. 65a, który ma pozwolić na przenoszenie do służby cywilnej pracowników z innych segmentów administracji publicznej bez klasycznego naboru. Fundacja Sprawne Państwo ostrzega, że w praktyce mogłoby to umożliwić przeniesienie do administracji rządowej, np. wieloletniego współpracownika z samorządu, a następnie awansowanie go na stanowisko dyrektorskie. Z kolei NSZZ „Solidarność” tego rodzaju rozwiązanie określa wprost jako „furtkę do protekcjonizmu”.
„Oceny okresowe w dotychczasowej formule, nieprzewidujące żadnej gratyfikacji dla pracowników służby cywilnej niebędących urzędnikami mianowanymi, ocenianymi na poziomie wyższym od oczekiwań, nie spełniają żadnej funkcji prócz represyjnej” – ocenia NSZZ „Solidarność”.
Czy szef służby cywilnej będzie za słaby?
Inne zastrzeżenia dotyczą pozycji szefa służby cywilnej. Projekt przewiduje, że kandydatem na to stanowisko miałby być urzędnik mianowany. Zdaniem Fundacji Sprawne Państwo może to paradoksalnie osłabić urząd. Fundacja argumentuje, że szef służby cywilnej musi nie tylko znać administrację, ale także mieć wystarczającą „wagę polityczną”, by w sytuacjach kryzysowych bronić neutralności korpusu wobec ministrów i kierowników urzędów.
– Szef służby cywilnej jest w pewnym sensie reprezentantem, zwierzchnikiem, ale też obrońcą członków korpusu i służby cywilnej jako całości. Powinien mieć silną pozycję w innej kategorii – politycznej. W momencie, kiedy pojawia się jakaś niebezpieczna tendencja w którymś z ministerstw, powinien móc z tym ministrem, jak równy z równym, dyskutować i stawać w obronie służby cywilnej – mówił „Rz” prezes Fundacji Sprawne Państwo Wojciech Kaczor. W tej sprawie szefowa służby cywilnej odpowiadała jednak, że urząd ma pozostać strażnikiem standardów, a jego siła powinna wynikać z kompetencji, ustawowych narzędzi i autorytetu, a nie z bezpośredniego wejścia w politykę.
Czytaj więcej:
Państwo wymaga od urzędników sprawności, rzetelności i neutralności, ale samo nie zapewnia im jednolitych reguł pracy. Z nowego raportu NIK wynika,...
Pro
Problem jest jednak szerszy. W praktyce każdy szef służby cywilnej jest dobierany z uwzględnieniem pewnej akceptowalności dla władzy wykonawczej. Nawet jeśli formalnie nie jest politykiem, musi być osobą, której rządzący są skłonni powierzyć tę funkcję. Nie oznacza to oczywiście partyjności, ale pokazuje problem samej konstrukcji urzędu, który z jednej strony broni neutralności, a z drugiej działa w bezpośrednim otoczeniu rządu.
Licencjat, prywatność i benefity
Resorty, m.in. Ministerstwo Sprawiedliwości, MSWiA, także część urzędów, zwracają uwagę na obniżenie standardów merytorycznych. Projekt zakłada bowiem, że wyższe stanowiska w służbie cywilnej mogłyby obejmować osoby z wykształceniem wyższym pierwszego stopnia, czyli licencjackim lub inżynierskim. Ministerstwa przekonują jednak, że stanowiska dyrektorskie wymagają zaawansowanej wiedzy, a obniżenie progu z magistra do licencjata może być też odbierane jako osłabienie prestiżu służby cywilnej i być demotywujące dla osób, które inwestowały w pełniejsze kwalifikacje.
Istotne zastrzeżenia zgłosił także prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych. Chodzi m.in. o rozszerzenie zakazu podległości służbowej na osoby pozostające we „wspólnym pożyciu”. To oznacza bowiem, że takie rozwiązanie może prowadzić do obowiązku ujawniania pracodawcy informacji ze sfery intymnej, w tym danych dotyczących seksualności lub orientacji seksualnej. Organ podnosi też, że projekt nie precyzuje, w jaki sposób pracodawca miałby weryfikować istnienie takiej relacji, ani jakie gwarancje ochrony danych miałyby chronić pracowników. Wątpliwości prezesa UODO dotyczą również projektowanej ewidencji urzędników służby cywilnej i szerokich uprawnień jej szefa służby do pozyskiwania danych osobowych.
Czytaj więcej:
Pracownik musi mieć realny i swobodny wybór oraz pełną wiedzę na temat tego, na co wyraża zgodę.
Pro
Osobny problem dotyczy rozwiązań wspierających work-life balance i mających poprawić atrakcyjność pracy w administracji, co jest ważne, bo ma ona coraz większy problem z przyciąganiem młodych ludzi. Co do zasady rozwiązania te są oceniane pozytywnie, ale związki i urzędy zwracają uwagę, że bez realnego finansowania mogą pozostać martwym zapisem. Ich zdaniem np. dodatkowy czas wolny czy różnego rodzaju benefity będą miały znaczenie tylko wtedy, gdy administracja otrzyma na nie środki albo stworzy mechanizm dostępny także dla słabszych finansowo jednostek.
– Nie sposób skutecznie konkurować o wysoko wykwalifikowanych specjalistów z sektorem prywatnym wyłącznie poprzez proponowane zmiany organizacyjne i proceduralne, przy utrzymującym się od wielu lat problemie niskich wynagrodzeń – ocenia OPZZ.
Projekt nie jest więc odrzucony w całości, a wiele opinii popiera sam kierunek przywrócenia konkursów i wzmocnienia standardów. Uwagi z konsultacji wskazują jednak na to, że kluczowe będą szczegóły, które mogą przesądzić o powodzeniu lub porażce zmian. Teraz projektodawców czeka odniesienie się do zgłoszonych uwag i konferencja uzgodnieniowa. Dopiero po niej będzie jasne, czy rząd zdecyduje się usunąć najostrzej krytykowane „furtki”, czy pozostawi projekt w kształcie, który – zdaniem przynajmniej części uczestników konsultacji – może odtworzyć stare problemy w nowych przepisach.
Etap legislacyjny: po pierwszych uzgodnieniach międzyresortowych i konsultacjach publicznych
Opinia dla „Rzeczpospolitej”
dr hab. Grzegorz Makowski, prof. SGH, socjolog specjalizujący się w naukach o polityce i administracji
Służba cywilna – podobnie jak wiele innych naszych instytucji – często dobrze wygląda na papierze. Największym problemem jest to, co po angielsku określa się jako enforcement gap, czyli rozbieżność między prawem a jego rzeczywistym stosowaniem. Formalnie można przywrócić konkursy na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, ale później trzeba je konsekwentnie praktykować i nie manipulować nimi. Tymczasem w przeszłości obchodzono na różne sposoby konkursy i inne procedury mające zapewnić neutralność polityczną służby cywilnej. Było to ustanawianie tzw. p.o. dyrektorów, manipulowanie składami komisji konkursowych i inne praktyki odbierające sens konkursom. Zatem cieszę się z tej inicjatywy, ale praktyka pokaże czy ona faktycznie coś zmieni. Mam też wątpliwości co do awansu wewnętrznego bez konkursu. Argument, że administracja potrzebuje elastyczności i że dobry pracownik powinien móc zostać wskazany na wyższe stanowisko bez konkursu, nie przekonuje mnie. Takie osoby przecież także mogą przystąpić do procedury i konkurować z innymi kandydatami. Jeśli mają doświadczenie i dorobek, to się obronią w otwartej procedurze. Oceny urzędników są potrzebne, bo służba cywilna to ogromna organizacja, ale nie jestem przekonany, że standardem powinna być ocena coroczna. W wielu przypadkach rok to za mało, by zobaczyć istotną zmianę. A coroczna ocena generuje przecież mnóstwo pracy. Ważniejsze jest to, jak ocena będzie dokonywana i co będzie z niej wynikało. Doceniam inicjatywę pani minister ale zasadniczo potrzebna byłaby kompleksowa reforma administracji publicznej. Trzeba jednak być realistą: dziś nie ma woli politycznej na tak dużą zmianę, a na taką gruntowną reformę jest już w tej kadencji za późno.
