Działalność publicznych burs i internatów szkolnych ma na celu zapewnienie uczniom kształcącym się w szkołach poza miejscem stałego zamieszkania opieki i wychowania, pomocy w nauce oraz warunków do nauki i rozwijania zainteresowań. NIK postanowił sprawdzić te placówki po doniesieniach medialnych na temat nieprawidłowości w ich działalności dotyczących m.in. niezapewnienia opieki i bezpieczeństwa wychowankom, występowania zjawisk patologicznych, niewłaściwego zarządzania i gospodarowania środkami finansowymi oraz niewystarczającego zapewnienia środków samorządy, bo to one  świadczą usługę publiczną zapewniając odpłatne zakwaterowanie, wyżywienie i opiekę uczniom w takich  placówkach.

Kontrolą przeprowadzoną w latach 2012-2015  objęto 17 burs i internatów, a także 7 jednostek samorządu terytorialnego.   Uczestniczyło w niej siedem delegatur NIK (w Białymstoku, Gdańsku, Katowicach, Lublinie, Poznaniu, Rzeszowie, Warszawie). Inspektorzy sprawdzali sposób organizacji działalności opiekuńczo-wychowawczej, spełnianie norm w zakresie bezpieczeństwa i higieny, działalność finansową (w szczególności w zakresie ustalania i pobierania opłat od rodziców). W jednostkach samorządu terytorialnego badano zorganizowanie sieci burs i internatów oraz ich finansowanie.

W ocenie NIK większość skontrolowanych burs i internatów prowadziła działania opiekuńczo-wychowawcze zgodnie z obowiązującymi przepisami, ale nie były one skuteczne w zapewnieniu wychowankom bezpiecznej i zgodnej z ich potrzebami opieki o jednolitym minimalnym standardzie. W przepisach prawa brakuje takiego standardu. Samorządy zaś ograniczały środki finansowe na organizację i warunki lokalowe burs i internatów, ze szkodą dla ich działalności opiekuńczo-wychowawczej.

Jeden wychowawca na stu wychowanków

Kierownictwa wszystkich skontrolowanych burs i internatów podejmowały działania w celu eliminowania patologii, zapewniały wykwalifikowaną kadrę pedagogiczną i prowadziły działalność opiekuńczo-wychowawczą we współpracy z rodzicami wychowanków oraz ze szkołami. Jednak w dziesięciu jednostkach (59 proc.) nie zapewniono wystarczającej opieki nocnej. Zdarzało się, że jeden wychowawca miał pod opieką nawet ponad stu wychowanków lub też opiekę nocną sprawowały osoby bez uprawnień pedagogicznych. W czterech placówkach nie umożliwiono wychowankom pozostania na miejscu w soboty i niedziele w przypadku zgłoszenia takiej potrzeby lub konieczności — obligowano ich do opuszczenia jednostki w piątki, bez względu na ewentualną potrzebę pozostania w niej także przez weekend.

Tylko w jednej placówce dyrekcja w sposób zorganizowany zbierała od rodzin wychowanków informacje o ewentualnych potrzebach kształcenia specjalnego. Tylko pięć jednostek miało udogodnienia dla młodzieży niepełnosprawnej ruchowo. W pięciu oprogramowanie chroniące wychowanków przed nieodpowiednimi treściami internetowymi było nieskuteczne bądź nie było go wcale.

W dwóch bursach stwierdzono przypadki nierespektowania prawa wychowanków do całodobowej opieki i bezpieczeństwa. Miały one związek z zakwaterowaniem na terenie placówek w dniach nauki szkolnej, również osób niebędących wychowankami. W jednej nieoddzielenie pomieszczeń bursy od schroniska młodzieżowego spowodowało zagrożenie bezpieczeństwa wychowanków, a w drugiej kierownictwo w sposób rażący naruszyło obowiązki statutowe placówki, wykwaterowując wychowanków w trakcie tygodnia nauki szkolnej, w związku z udostępnieniem miejsc noclegowych uczestnikom imprez organizowanych w powiecie.

Fatalnie z bezpieczeństwem i higieną

Budynki mieszczące internaty i bursy, często nie spełniały obowiązujących norm, jednak nie były modernizowane z racji braku środków w budżetach samorządów. Tylko w co czwartej skontrolowanej jednostce przestrzegano przepisów dotyczących bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu, utrzymania obiektów budowlanych oraz ochrony przeciwpożarowej. Dyrektorzy części placówek nie dokonywali rocznych przeglądów i sprawdzeń stanu sprawności technicznej obiektów budowlanych (w jednej nie sprawdzano stanu instalacji gazowej). Zdarzało się też, że nie realizowano zaleceń kontroli technicznych. W dziewięciu jednostkach, w których kontrola NIK wykazała nieprzestrzeganie przepisów ochrony przeciwpożarowej, m.in. nie wyposażono obiektów w wymagany przepisami system sygnalizacji pożarowej lub dźwiękowy system ostrzegawczy, a także nie przeprowadzano corocznie praktycznego sprawdzenia warunków ewakuacji.

Niewywiązywanie się z obowiązku wyposażenia w systemy alarmowe budynków burs i internatów, posiadających powyżej 200 miejsc noclegowych wynikało z braku spójnych kryteriów wyliczania liczby miejsc zakwaterowania. W skrajnym przypadku w jednym z internatów zastosowano korzystną metodologię obliczeń, pozwalającą na zaniżenie wykazywanej liczby dostępnych miejsc i uniknięcie obowiązku stosowania kosztowych, zaawansowanych systemów alarmowych.

Stwierdzono także znaczne (ponad czteroletnie) opóźnienia w wykonaniu decyzji komendantów państwowej straży pożarnej, w których nakazano wyeliminowanie zagrożeń w zakresie bezpieczeństwa wychowanków związanych ze stanem budynków. Opóźnienia były spowodowane nieuzyskaniem środków finansowych na ten cel od prowadzących je samorządów.

Jak pracownicy zarabiali na bursie

NIK stwierdziła także w ponad połowie (59 proc.) skontrolowanych burs i internatów nieprawidłowości dot. ustalania i stosowania zwolnień z opłat za zakwaterowanie, księgowości, podatku od towarów i usług. W dwóch nierzetelnie prowadzona była dokumentacja związana z kwaterowaniem osób innych niż wychowankowie; brakowało też jednolitego cennika usług, co uniemożliwiało weryfikację prawidłowości ustalenia wysokości opłat. W jednej placówce kontrolerzy stwierdzili, że faktury z tytułu usług noclegowych i gastronomicznych (na łączną kwotę 747,2 tys. zł) wystawiono na rzecz stowarzyszeń, których prezesami byli pracownicy bursy, zaś księgi rachunkowe stowarzyszeń były prowadzone przez główną księgową i zastępcę głównej księgowej tej placówki.

Dowolność, uznaniowość i brak transparentności działań dyrektorów burs i internatów dot. ustalania opłat za zakwaterowanie, stosowania zwolnień z opłat (z naruszeniem kompetencji prowadzących je samorządów), a także prowadzenie nierzetelnej dokumentacji związanej z zakwaterowaniem osób innych niż wychowankowie, stwarzały warunki korupcjogenne.

NIK zwraca uwagę, że gromadzenie przychodów z pozastatutowej działalności na wydzielonym rachunku dochodów własnych pozwala wprawdzie bursom i szkołom z internatem na elastyczną gospodarkę finansową, jednak taka pozastatutowa działalność nie może oznaczać nastawienia na maksymalizację zysków, utrudniającego realizację zadań statutowych.

Bez nadzoru kuratoriów

Kontrola NIK wykazała brak istotnych różnic między bursą i internatem w zapewnieniu opieki uczniom kształcącym się poza miejscem stałego zamieszkania. Obowiązujące regulacje prawne nie określają zadań internatów szkolnych w zakresie opieki i wychowania, sposobu ich wykonywania, warunków pobytu uczniów oraz zasad dokumentowania prowadzonej w nich działalności opiekuńczo-wychowawczej. W związku z brakiem tych przepisów dyrektorzy szkół organizowali pracę internatów, stosując wybiórczo przepisy dotyczące burs. NIK zauważa także, że kuratoria oświaty nie prowadziły w badanym okresie nadzoru pedagogicznego w żadnym ze skontrolowanych dziewięciu internatów.

Nie wszystkie skontrolowane samorządy zapewniały środki finansowe, niezbędne do wykonania zaleceń organów kontroli sanitarno-epidemiologicznej i ochrony przeciwpożarowej oraz sprawowały rzetelny nadzór nad działalnością burs i internatów w zakresie gospodarowania finansami. W czterech samorządach, z powodu nierzetelnej weryfikacji liczby wychowanków burs i internatów szkolnych, w sposób nieprawidłowy wyliczono kwoty subwencji oświatowej, wskutek czego trzy jednostki otrzymały subwencje w wysokości zawyżonej łącznie o 120,1 tys. zł, a jedna — zaniżonej o 183,9 tys. zł.

Bursy i internaty szkolne prowadzone przez skontrolowane samorządy zapewniały zakwaterowanie około 10 proc. uczniów pobierających naukę poza miejscem stałego zamieszkania. Jednostki prowadzone przez powiaty miały ograniczone możliwości naboru uczniów, w związku z czym 20 proc. miejsc zakwaterowania pozostawało niewykorzystanych przez wychowanków. Część skontrolowanych samorządów podejmowała działania w celu optymalizacji dostępności i wykorzystania miejsc zakwaterowania przez wychowanków oraz obniżenia kosztów utrzymania burs i internatów.

NIK do MEN: określić standardy opieki

Najwyższa Izba Kontroli wniosła do Ministra Edukacji Narodowej o określenie, we współpracy z Rzecznikiem Praw Dziecka, minimalnych wymagań w sferze opieki w bursach i internatach, z uwzględnieniem zakresu zadań opiekuńczych wynikających z rozkładu dnia oraz ze specyficznych potrzeb wychowanków, a także w sferze minimalnego standardu bytowego; wprowadzenie obowiązku sprawowania opieki w porze nocnej przez dwóch opiekunów oraz określenie zasad opieki w weekendy nad wychowankami, którzy zgłoszą konieczność pozostania w te dni w placówce. NIK uważa, że minister edukacji powinien zgłosić inicjatywę legislacyjną, zmierzającą do unormowania statusu prawnego internatów szkolnych w ustawie o systemie oświaty w sposób analogiczny do funkcjonowania burs. Ujednolicone muszą być także zasady ustalania liczby miejsc noclegowych w bursach i internatach.

Bursa jest rodzajem publicznej lub niepublicznej placówki, zapewniającej opiekę i wychowanie uczniom, w wieku do 24 roku życia, w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania. Internat jest częścią organizacyjną szkoły, w której zapewnia się opiekę i wychowanie uczniom uczącym się poza miejscem stałego zamieszkania.

Według danych GUS, w Polsce w roku szkolnym 2013/2014 funkcjonowało 757 burs i internatów szkolnych. Zapewniały one wychowankom 73.879 miejsc zakwaterowania, z których korzystało 56.796 uczniów (76,9 proc.). W latach 2012-2014 jednostki samorządu terytorialnego poniosły wydatki z tytułu prowadzenia burs i internatów szkolnych w kwocie 1.747.860.700 zł.

Celem kontroli była ocena zapewnienia opieki uczniom przez bursy i internaty szkolne prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego. Uczestniczyło w niej siedem delegatur NIK (w Białymstoku, Gdańsku, Katowicach, Lublinie, Poznaniu, Rzeszowie, Warszawie).

W kontroli, jako uzupełniające dane porównawcze do ustaleń kontrolnych, wykorzystano także informacje uzyskane od 331 nieobjętych kontrolą burs i internatów, tj. 64,5 proc. prowadzonych przez powiaty i miasta na prawach powiatu na terenie kraju.