Uchwała rady gminy, która narusza prawo, nie zawsze jest nieważna

Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma obowiązek przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe (mające formę uchwał rady gminy bądź zarządzeń wójta – w przypadkach niecierpiących zwłoki) należy przekazać w ciągu dwóch dni od ich ustanowienia. Regionalnej izbie obrachunkowej wójt przedkłada uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta objęte zakresem nadzoru tej izby (art. 90 ust. 2 u.s.g.).

Czytaj także: Nieważność uchwały rady gminy a naruszenie przepisów

Zakres nadzoru

W myśl art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia, w całości lub w części, orzeka organ nadzoru (wojewoda bądź regionalna izba obrachunkowa) w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g.

W orzecznictwie podkreśla się, że przepisy u.s.g. określające procedurę i terminy doręczania uchwał i zarządzeń wojewodzie oraz wyznaczające 30-dniowy termin na ewentualne stwierdzenie ich nieważności, nie stanowią o zakresie nadzoru. Nadzorowi podlegają wszystkie zarządzenia wójta, a nie tylko porządkowe. Wyróżnienie przez ustawodawcę w art. 90 ust. 1 u.s.g. zarządzeń ustanawiających przepisy porządkowe, jako podlegających doręczeniu wojewodzie, ma na celu tylko to, aby te zarządzenia poddać nadzorowi w możliwie ściśle oznaczonym terminie. Pozostałe zarządzenia nie są aż tak istotne. Nie oznacza to jednak, że nie podlegają nadzorowi pod względem legalności (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 21 marca 2018 r., sygn. IV SA/Gl 48/18, LEX nr 2479871).

Przykład:

Załóżmy, że wójt wydał zarządzenie podlegające nadzorowi wojewody, ale nieustanawiące przepisów porządkowych, w związku z czym nie było obowiązku przedłożenia tego zarządzenia wojewodzie, zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.g. W myśl art. 88 u.s.g. organ nadzoru ma prawo żądania informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących mu uprawnień nadzorczych. Wojewoda może więc zażądać doręczenia mu zarządzenia wójta, w celu zbadania, czy są przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego aktu. W takiej sytuacji 30-dniowy termin na stwierdzenie przez wojewodę nieważności zarządzenia zacznie swój bieg od dnia wpływu zarządzenia do organu nadzoru (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 2231/15, LEX nr 1989186).

Nieistotne naruszenie prawa

Stwierdzenie nieważności ma charakter deklaratoryjny i powoduje, że dany akt jest nieważny od dnia jego wydania, bez względu na termin stwierdzenia nieważności przez organ nadzoru. W art. 91 ust. 4 u.s.g. zastrzeżono jednak, że w razie nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwała lub zarządzenie zostały wydane z naruszeniem prawa. Podstawą do stwierdzenia nieważności są więc tylko takie naruszenia prawa, które wykraczają poza kategorię „nieistotnych". Mogą one polegać np. na podjęciu danego aktu przez niewłaściwy organ, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do wydania aktu określonej treści czy naruszeniu procedury wydania aktu (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 12 marca 2019 r., sygn. II SA/Bd 1325/18, LEX nr 2642507).

W postanowieniu NSA we Wrocławiu z 16 kwietnia 2002 r. (sygn. II SA/Wr 2151/00, OwSS 2002/3/74) zwrócono uwagę, że wskazanie nieistotnego naruszenia prawa, w przeciwieństwie do stwierdzenia nieważności, nie ma znaczenia prawnego dla mocy obowiązującej uchwały lub zarządzenia. Jest to środek działania organu nadzoru niemający charakteru władczego. Ma on ułatwić prawidłowość przyszłych działań gminy. Nie ma jednak mocy wiążącej dla organu gminy, w związku z czym nie wpływa na ocenę prawidłowości tych przyszłych działań. Niezastosowanie się przez organ gminy do wskazania nieistotnego naruszenia prawa nie może być podstawą do podjęcia przez organ nadzoru rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność nowej uchwały lub zarządzenia.

Po roku od dnia podjęcia

Po upływie 30-dniowego terminu wskazanego art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia. W takim przypadku organ nadzoru może już tylko zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Należy jednak zwrócić uwagę, że w sytuacji, gdy dany akt został doręczony organowi nadzoru z uchybieniem terminu z art. 90 u.s.g., to bieg 30-dniowego terminu na stwierdzenie nieważności tego aktu należy liczyć od daty faktycznego doręczenia. Jeśli zaś wójt w ogóle nie przedłożył uchwały lub zarządzenia organowi nadzoru, to ten 30-dniowy termin nie biegnie (por. wyrok WSA w Krakowie z 17 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Kr 526/14, LEX nr 1565750).

W art. 94 ust. 1 u.s.g. zastrzeżono, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia organowi nadzoru w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Przykład:

Załóżmy, że wójt wydał zarządzenie, którego nie miał obowiązku przedłożyć wojewodzie. Wojewoda nie żądał od wójta tego zarządzenia, a od dnia wydania tego aktu minął już rok. W takim przypadku wojewoda nie może już stwierdzić nieważności omawianego zarządzenia. W wyroku WSA w Poznaniu z 27 marca 2014 r. (sygn. IV SA/Po 1169/13, LEX nr 1448039) zwrócono uwagę, że po upływie roku od podjęcia zarządzenia wójta, które nie musiało być okazane wojewodzie, wojewoda nie można wydać rozstrzygnięcia nadzorczego.

Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu rocznego terminu od dnia ich podjęcia, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. W takim przypadku uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną nie od dnia ich wydania, a dopiero z dniem uprawomocnienia orzeczenia o ich niezgodności z prawem (por. art. 94 ust. 2 u.s.g.).