Zgodnie z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie gminy ani w komisji powołanej przez radę, jeżeli głosowanie dotyczy jego interesu prawnego. Przyjmuje się, że przepis ten ma zapobiegać wykorzystywaniu przez radnego jego mandatu w celach prywatnych, niezależnie od tego, czy wynikiem takiego wykorzystania byłoby osiągnięcie korzyści majątkowej czy korzyści innego rodzaju.

Uczciwe sprawowanie mandatu

Celem powyższej regulacji jest zagwarantowanie uczciwego sprawowania mandatu. Jest to rozwiązanie o znaczeniu antykorupcyjnym (por. np. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 18 grudnia 2012 r., znak WNK.DW.IV.4131.40.2012, LEX nr 1311404). Zakazu z art. 25a u.s.g. nie można rozszerzyć np. poprzez regulacje statutu gminy.

Przykład:

Radni chcą przyjąć w statucie gminy rozwiązanie polegające na tym, że od udziału w pracach komisji rewizyjnej będą wyłączeni ci członkowie komisji, w odniesieniu do których może powstać podejrzenie o stronniczość. Jak zwrócono uwagę w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 28 października 2010 r. (znak PN.0911-228/10, Dz.Urz. woj. warmi. z 2010 r. nr 191, poz. 2448), taka regulacja byłaby sprzeczna z art. 25a u.s.g. Użyte w tym przepisie określenie „interes prawny" różni się od pojęcia „podejrzenie o stronniczość". W razie wyboru radnego do komisji nie można czasowo wyłączyć go od udziału w jej pracach na mocy decyzji przewodniczącego komisji czy uchwały rady gminy, chyba, że rada podejmie decyzję o zmianie składu osobowego komisji.

Interes prawny radnego

Zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2013 r. (sygn. I OSK 115/13, LEX nr 1336304) pod pojęciem: interes prawny należy rozumieć osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes danej osoby (radnego), który może być realizowany na podstawie określonego przepisu. Interes prawny istnieje, jeżeli ma miejsce związek o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną danego podmiotu prawa (radnego), polegającą na tym, że akt stosowania określonej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu. Interes prawny może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego, ale także prawa procesowego i ustrojowego.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 31 stycznia 2018 r. (sygn. IV SA/Gl 1014/17, LEX nr 2443758) podkreślono, że nie ma znaczenia, czy jest to interes np. z zakresu prawa cywilnego, administracyjnego czy karnego. Zgodnie z wyrokiem NSA z 11 stycznia 2012 r. (sygn. I OSK 2006/11, LEX nr 1107471), przesłanką wyłączenia radnego od głosowania nie jest istnienie konfliktu interesów, gdyż radny powinien wyłączyć się także w przypadku, gdy jego interes prawny jest zbieżny z interesem gminy. Art. 25a u.s.g. dotyczy wszelkich aktów podejmowanych przez radę gminy lub komisję, a więc także tzw. uchwał intencyjnych rady gminy oraz wszelkich uchwał komisji, które nie mają charakteru prawotwórczego. Radny nie może uczestniczyć np. w głosowaniu związanym z jego mandatem i stosunkiem pracy.

Przykład:

Pracodawca chce jednostronnie zmienić radnemu warunki pracy i płacy. Potrzebuje na to zgody rady gminy. Zgodnie z art. 25 ust. 2 u.s.g. rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której radny jest członkiem. Rada musi odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy, jeżeli podstawą rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego. Ochrona wynikająca z art. 25 ust. 2 u.s.g. nie ogranicza się jednak do zakazu rozwiązania (w drodze wypowiedzenia lub ze skutkiem natychmiastowym) stosunku pracy z radnym bez zgody rady gminy i obejmuje także wypowiedzenie radnemu warunków pracy i płacy (por. np. wyrok NSA z 18 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 3015/17, LEX nr 2474965). Zgoda rady na wypowiedzenie warunków pracy i płacy powinna być wydana przed wręczeniem radnemu pisemnego wypowiedzenia zmieniającego. Radny nie może uczestniczyć w głosowaniu w sprawie zgody rady na zmianę jego warunków zatrudnienia, gdyż stanowiłoby to naruszenie art. 25a u.s.g. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 27 września 2007 r., sygn. III SA/Po 605/07, LEX nr 438725). Podnosi się jednak, że wynikający z art. 25a u.s.g. zakaz działania radnego nie obejmuje np. dostarczania argumentów na rzecz konkretnego stanowiska rady (por. wyrok WSA w Gliwicach z 31 stycznia 2018 r., sygn. IV SA/Gl 1014/17, LEX nr 2443758).

Zgodnie z wyrokiem WSA w Gliwicach z 21 września 2015 r. (sygn. I SA/Gl 510/15, LEX nr 1821423) interes prawny dotyczy np. sytuacji, gdy podejmowana uchwała ustanawia radnego inkasentem z prawem do pobierania wynagrodzenia za inkaso, którego wysokość również reguluje ta uchwała. Natomiast w wyroku WSA w Warszawie z 26 listopada 2004 r. (sygn. IV SA 4929/03, LEX nr 164537) stwierdzono, że w przypadku, gdy projektowana droga ma zapewnić obsługę komunikacyjną m.in. działek radnych (nie wyłącznie tych działek), to z tego faktu nie wynika obowiązek wyłączenia się radnych od udziału w głosowaniu, gdyż nie jest to uchwała dotycząca interesu prawnego tych radnych. Rozbieżnie w orzecznictwie oceniana jest kwestia istnienia interesu prawnego przy ubieganiu się przez radnego o funkcję przewodniczącego (wiceprzewodniczącego) rady gminy.

Przykład:

W związku z rezygnacją przewodniczącego rady gminy, radny chce zostać wybrany do pełnienia tej funkcji. W wyroku NSA z 25 stycznia 2010 r. (sygn. II OSK 1865/09, LEX nr 560892) przyjęto, że interes radnego w tym, aby zostać wybranym na przewodniczącego rady, należy uznać za interes prawny radnego, w związku z czym kandydat na przewodniczącego nie może wziąć udziału w głosowaniu. W wyroku WSA w Warszawie z 30 czerwca 2011 r. (sygn. II SA/Wa 486/11, LEX nr 1086882) wyrażono jednak odmienny pogląd. W wyroku tym zwrócono uwagę, że - dokonując oceny interesu prawnego radnego kandydującego na stanowiska przewodniczącego - nie sposób pominąć, że kompetencje przewodniczącego są ściśle określone w ustawie (por. art. 19 ust. 2 u.s.g.), a realizację tych kompetencji trudno powiązać z wyciąganiem korzyści ze sprawowanego mandatu. Uczestniczenie w głosowaniu radnego zainteresowanego wynikiem głosowania nie powoduje w tym przypadku zjawisk korupcyjnych, którym ma zapobiegać art. 25a u.s.g.

Skutki naruszenia

W wyroku NSA we Wrocławiu z 10 września 2002 r. (sygn. II SA/Wr 1498/02, OwSS 2003/1/18) podkreślono, że udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa.

Niekiedy podnosi się, że przy ustaleniu, czy takie naruszenie prawa (udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu) było:

? istotne, w związku z czym organ nadzoru powinien stwierdzić nieważność uchwały rady gminy, czy

? nieistotne, w związku z czym wystarczy wskazanie, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (por. art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.),

należałoby uwzględnić wpływ udziału radnego podlegającego wyłączeniu w głosowaniu na wynik głosowania. Zgodnie z wyrokiem WSA w Białymstoku z 22 grudnia 2011 r. (sygn. II SA/Bk 168/11, LEX nr 1688530), jeżeli wynik głosowania świadczy o tym, że udział w głosowaniu radnego, który powinien był się wyłączyć, nie miał wpływu na wynik głosowania, to należałoby przyjąć, że nastąpiło nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. Naruszenie byłoby istotne, gdyby uczestnictwo radnego w głosowaniu, wbrew zakazowi z art. 25a u.s.g., przesądziło o wyniku głosownia. W takiej sytuacji uchwała rady stwierdzająca wynik głosowania byłaby sprzeczna z prawem i w konsekwencji nieważna (art. 91 ust. 1 u.s.g.). W wyroku NSA z 9 kwietnia 2013 r. (sygn. I OSK 125/13, LEX nr 1336306) przyjęto jednak, że w razie nieuwzględnienia zakazu z art. 25a u.s.g. nie ma potrzeby analizowania materii wyników głosowania i rozważania, czy udział radnego miał czy nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały. Zgodnie z tym stanowiskiem, naruszenie zakazu z art. 25a u.s.g. zawsze powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez organ nadzoru.

Podstawa prawna: art. 25a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 1875 ze zm.)