Z ostatnich wyliczeń dokonanych przez Resort Spraw Wewnętrznych i Administracji wynika, że w latach 2007-2017 do ministra właściwego do spraw administracji publicznej wpłynęło 217 wniosków dotyczących zmian granic gmin oraz zmian granic miast położonych na terenie gminy. Rada Ministrów podjęła decyzje o dokonaniu 133 zmian w zakresie granic gmin oraz granic miast położonych na terenie gminy.

Każdego roku liczba wniosków utrzymywała się w granicach od 14 do 21, z wyjątkiem lat wyborczych – tj. 2009 roku, kiedy to do MSWiA trafiło 35 wniosków, a w 2013 roku 31. Takie skoki mogą sugerować prostą zależność aktywności włodarzy w składaniu wniosków o zmianę granic i oczekiwań związanych z wynikiem wyborczym. Biorąc jednak pod uwagę wymagania ustawowe, jakie muszą spełnić wnioski o zmianę granic gminy, konieczność opracowania licznych analiz, konspektów, studiów i innych dokumentów obrazujących uzasadnienie dla nowego układu administracyjnego konkretnych gmin, to nie lada wyzwanie.

Podstawa w ustawie samorządowej

Mimo, że korekty na mapie administracyjnej Polski dokonywane są regularnie od początku reaktywacji samorządu terytorialnego, ustawowe wskazówki są dość skąpe i tworzą przestrzeń do indywidualnych interpretacji już na etapie wniosku rady gminy. Dodatkowo, skutki prawne zmian granic administracyjnych gmin nie zostały wprost określone w przepisach prawa. Stąd każdą kwestię związaną ze zmianą granic Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpatruje indywidualnie, biorąc pod uwagę uwarunkowania lokalne i regionalne.

Gdzie szukać instrukcji związanej z przeprowadzeniem zmiany granic administracyjnych gminy? Dobrym tropem jest art. 4 ustawy o samorządzie gminnym (USOG). Określa on kompetencje Rady Ministrów w zakresie zmian terytorialnych jednostek samorządu terytorialnego. Ustawodawca przyznał wyłączne kompetencje Radzie Ministrów w zakresie: tworzenia, łączenia, dzielenia a nawet znoszenia gminy, nadzorowania statusu miasta i ustalania jego granic oraz ustalania i zmiany nazwy gminy oraz wskazywania.

Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta, zmiany nazwy gminy oraz siedzib władz niektórych gmin jest wydawane do 31 lipca każdego roku, także na wniosek zainteresowanej rady gminy. W przypadku ustalania lub zmiany granic gmin Rada Ministrów musi uwzględnić przesłanki, wskazane w art. 4 ust 3 UOSG, dotyczące zapewnienia maksymalnej jednorodności, spójności terytorialnej, wynikającej z analizy układu osadniczego i przestrzennego w kontekście więzi społecznych, gospodarczych oraz kulturowych. Dodatkowo nowe granice powinny przebiegać w taki sposób, aby gmina w nowych granicach była zdolna do wykonywania zadań publicznych. O przebiegu granic administracyjnych nie decyduje zatem liczba mieszkańców czy konkretna wielkość powierzchni nowej jednostki/zmienionej terytorialnej, ale odpowiedni zasób infrastruktury społecznej i technicznej oraz układ urbanistyczny i charakter zabudowy.

W przypadku, gdy z wnioskiem o zmianę granic wystąpi rada gminy, w pierwszej kolejności musi przyjąć uchwałę wyrażającą wolę zmiany granic administracyjnych. Opisana w uchwale zmiana powinna być skonsultowana z mieszkańcami. Dodatkowo wniosek o zmianę granic gminy powinien zawierać solidne uzasadnienie wraz z niezbędnymi dokumentami, mapami oraz informacjami potwierdzającymi zasadność wniosku.

Przykład

W uzasadnieniu do uchwały Rady Miasta Rzeszowa w sprawie zmiany granic poprzez włączenie do miasta Rzeszowa obszaru sołectwa Matysówka z gminy Tyczyn, części obszaru sołectwa Racławówka z gminy Boguchwała oraz obszaru sołectw Miłocin i Pogwizdów Nowy z gminy Głogów Małopolski wskazano, że Rzeszów dąży do przekształcenia się w miasto centralne obszaru metropolitalnego.

Mając na uwadze aspiracje Rzeszowa do pełnienia funkcji metropolitalnych, powiększenie obszaru miasta do około 200 km.kw i wzrost liczby mieszkańców do 200 tys., możemy określić te działania katalizatorem dynamicznego rozwoju regionu. Jest to również duża szansa na powstanie silnego ośrodka miejskiego w południowo-wschodniej części kraju.

Przypadek Rzeszowa pokazuje, że w prowadzonych zmianach granic miasta prezydent miasta opiera się przede wszystkim na celach wskazanych w krajowych dokumentach strategicznych, zgodnie z którymi potencjał rozwoju koncentruje się w miastach i ich obszarach funkcjonalnych. Dla odmiany argument związany z wzmacnianiem obszaru funkcjonalnego Kalisza, jako elementu Aglomeracji Kalisko-Ostrowskiej był przywołany przez oponentów pomysłu prezydenta Kalisza przyłączenia terenu sześciu sąsiadujących gmin. W efekcie miasto zwiększyłoby swoją powierzchnię z niemal 70 do ok. 110 km kw., a liczba ludności wzrosłaby ze 102 do 110 tys. W tym przypadku włodarze sąsiednich gmin ostro zaprotestowali i zagrozili, że jeśli zmiany zostaną na nich wymuszone, wystąpią z Aglomeracji Kalisko-Ostrowskiej. Jej ewentualny rozpad oznaczałby utratę ok. 300 mln zł środków unijnych, jakimi dysponuje to stowarzyszenie.

Jak przygotować wniosek

Okazuje się, że opinia i aprobata sąsiednich gmin i rzetelne konsultacje z mieszkańcami stanowią połowę sukcesu. Druga połowa znajduje się w rękach ministra właściwego ds. administracji publicznej, który opiniuje każdy wniosek o zmianę granic administracyjnych gminy. Przedmiotowy wniosek jest składany do ministra właściwego do spraw administracji publicznej za pośrednictwem wojewody w terminie do 31 marca. Zgodnie z art. 4b ust. 1 pkt 3 wojewoda jest zobowiązany do wydania opinii na temat wnioskowanych zmian.

Czy możliwe jest przygotowanie modelowego wniosku o zmianę granic gminy w oparciu o obowiązujące przepisy? Przykłady Opola czy Ostrołęki dowodzą, że fachowe opracowania i rzeczowe argumenty okazują się kluczowe, nawet jeśli procesowi zmiany granic towarzyszy trudna dyskusja z korzyściami finansowymi w tle.

Na etapie opracowywania wniosku ważne jest dobre zrozumienie przez wnioskodawców polityki rozwoju kraju. Dokumenty strategiczne wskazują na szczególną role samorządów terytorialnych w zapewnieniu dostępu i dobrej jakości usług publicznych. Warto jest więc wskazać na walory położenia (renta położenia), potencjał ludnościowy i demograficzny, kapitał ludzki i społeczny, potencjał infrastruktury technicznej, komunikacyjnej, mieszkaniowej, zasoby gospodarcze i skłonność do innowacji. Kluczowe są także argumenty zebrane i udokumentowane w sondażach, ankietach i wywiadach, także ulicznych.

Dobre uzasadnienie powinno być poprzedzone analizami i prognozami dotyczącymi gęstości zaludnienia, statystykami i opracowaniami związanymi z suburbanizacją. Badanie powiązań społecznych, oparte na wykorzystaniu danych rejestrowych związanych ze stałymi przemieszczeniami migracyjnymi ludności zobrazuje istniejące powiązania funkcjonalne i możliwe tendencje. Więzi między gminami, które planuje się włączyć w jeden obszar terytorialny zobrazują natomiast dane dotyczące dojazdów, w tym do pracy i zasięgu oraz obciążenia komunikacji publicznej.

Dokumenty strategiczne i wdrożeniowe

Szukając dowodów na zasadność połączenia gmin, inicjator pomysłu powinien skrupulatnie zapoznać się i przeanalizować dokumenty strategiczne i wdrożeniowe poszczególnych gmin, które mają zostać objęte nowymi granicami. Może się okazać, że mieszkańcy przyłączanych gmin korzystają przede wszystkim z zasobów gminy, do której są przyłączane. Pomocne w tym miejscu okażą się wszelkie strategie zintegrowane, kontrakty subregionalne, porozumienia międzygminne czy specjalne programy, jak w przypadku Opola „Program Specjalnej Strefy Demograficznej".

Starania o nowy układ terytorialny, który powinien zostać zawarty w granicach jednej gminy muszą zostać poparte uwarunkowaniami funkcjonalno-przestrzennymi rozwoju obszaru (terytorium). Dobre opracowanie podsunie odpowiedź na pytanie, czy dla postępującego rozwoju gminy zasób przestrzeni, którym gmina dysponuje jest wystarczający. Wskazanie w uzasadnieniu do wniosku o zmianę granic gminy optymalnego zagospodarowania przestrzennego konkretnego obszaru, rozumianego jako racjonalne i efektywne społecznie, gospodarczo i środowiskowo wybory form wykorzystania przestrzeni z uwzględnieniem możliwie najlepszego zaspokojenia potrzeb i jakości życia mieszkańców, jest nie tylko absolutną realizacją art. 4 UOSG ale przede wszystkim najlepszym dowodem na słuszność dążenia do połączenia poszczególnych obszarów w jedno, administracyjnie ograniczone terytorium.

Przypadki wnioskowania o zmianę granic administracyjnych gminy są bardzo różne. Czasem sprawnie zainicjowany proces nie kończy się konsensusem wszystkich zainteresowanych. Czasem toczą się długotrwałe spory o wzajemne rozliczenia finansowe i podział kosztów wprowadzanych zmian. Wiele jest przykładów inicjatyw, którym towarzyszyły bardzo duże emocje. Oczywiście zawsze można pomóc sobie referendum, opisanym w art. 4c UOSG. Można też cierpliwie dążyć do celu i tak, jak na przykład w Opolu, doczekać się wdrożenia nowych granic miasta, żeby z dumą patrzeć na zadowolenie mieszkańców przyłączonych do Opola gmin, do których kilka dni po 1 stycznia zaczął dojeżdżać miejski autobus.

podstawa prawna: art. 22, art. 30 ust. 2 pkt 1, art. 41a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzUz 2017 r. poz. 1875 ze zm.)

Komentarz eksperta

Agnieszka Dawydzik, menedżer w zespole ds. sektora publicznego, innowacji i zachęt inwestycyjnych, Deloitte

Zgodnie z głównymi dokumentami strategicznymi rządów zarówno poprzedniej, jak i obecnej kadencji, rola samorządów lokalnych w systemie zarządzania krajem stale rośnie. Politykę regionalną w układzie terytorialnym cechuje podejście zintegrowane, oparte na współpracy gmin, powiatów i województw, dążące do przełamywania silosowości działań poszczególnych interesariuszy reprezentujących różne sektory.

Uwarunkowania, jakie niesie ze sobą polityka rozwoju na poziomie Unii Europejskiej wprowadziły do polskiego systemu zarządzania rozwojem Obszary Strategicznej Interwencji, Obszary Problemowe, Obszary Funkcjonalne czy Zintegrowane Inwestycje Terytorialne. Prowadzone w toku programowania i realizacji kolejnych perspektyw finansowych badania i obserwacje dowodzą, że wspólna realizacja celów społecznych i gospodarczych przez kilka bezpośrednio ze sobą sąsiadujących terytoriów przynosi wymierne efekty. Zidentyfikowane powiązana funkcjonalne i zależności, przede wszystkim natury gospodarczej skłaniają włodarzy do podejmowania działań, w wyniku których sąsiadujące terytoria zostaną włączane w obszar jednej gminy, wyznaczając tym samym nowe granice administracyjne gminy.