NSA nie zmienił tym samym swojej interpretacji niezwykle doniosłych praktycznie zagadnień dotyczących uwłaszczenia przedsiębiorstw państwowych, które były wcześniej przedmiotem dwóch uchwał NSA (I OPS 2/16 z 27 lutego 2017 roku oraz I OPS 5/17 z 26 lutego 2018 roku). Odpowiedź na pytania, które postawiła Prokuratoria ma istotne znaczenie praktyczne i dotyczy tysięcy polskich nieruchomości, w tym w szczególności terenów kolejowych.
Dla zrozumienia problemu niezbędne jest krótkie wprowadzenie historyczne. W roku 1990 grunty, które były użytkowane przez jednostki państwowe podlegały uwłaszczeniu na rzecz przedsiębiorstw państwowych lub komunalizacji na rzecz jednostek samorządu terytorialnego. Uwłaszczenie na rzecz przedsiębiorstw państwowych obejmowało nieruchomości, do których przedsiębiorstwom tym przysługiwało prawo zarządu. Jeżeli danej jednostce nie przysługiwało prawo zarządu, co do zasady, grunty te przypadały samorządom.
Przedsiębiorstwa państwowe składały wnioski o wydanie decyzji uwłaszczeniowych, na których podstawie sądy wieczystoksięgowe wpisywały prawo użytkowania wieczystego do ksiąg wieczystych. Dla wydania decyzji uwłaszczeniowej niezbędne było wykazania prawa zarządu. Prawo to mogło powstać na podstawie ustawy, decyzji lub umowy. Niejednokrotnie jednak, w realiach gospodarki uspołecznionej, przedsiębiorstwa państwowe korzystały po prostu z gruntów, które historycznie im przysługiwały i nie zabiegały o wydanie decyzji potwierdzającej prawo zarządu. W końcu tak czy inaczej wszystkie użytkowane przez nie nieruchomości były państwowe. W konsekwencji, w odniesieniu do wielu przedsiębiorstw państwowych, których nieruchomości podlegały uwłaszczeniu, nie istnieje dokumentacja stwierdzająca przysługiwanie prawa zarządu.
Po latach, wiele takich nieruchomości podlegało rozporządzeniu, chronionemu rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. W praktyce jednak, wiele nieruchomości stanowiących tereny kolejowe lub byłe tereny kolejowe, w dalszym ciągu nie ma uregulowanego stanu prawnego lub po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej nie podlegało rozporządzeniu na rzecz osób trzecich.
W takim stanie prawnym Naczelny Sąd Administracyjny wydał dwie kolejne uchwały (I OPS 2/16 z 27 lutego 2017 roku oraz I OPS 5/17 z 26 lutego 2018 roku). Obie dotyczyły zagadnienia czy tereny kolejowe podlegały komunalizacji na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, czy też na skutek przysługiwania prawa zarządu możliwe było ich uwłaszczenie na rzecz przedsiębiorstwa państwowego. W obu uchwałach Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie stwierdził, że nie istnieje ustawowa podstawa przysługiwania PKP prawa zarządu do gruntów kolejowych. W konsekwencji, do stwierdzenia przysługiwania prawa zarządu, a następnie wydania decyzji uwłaszczeniowej, niezbędne jest przedstawienie dokumentu stwierdzającego istnienie prawa zarządu.
Kluczowym pytaniem jest, jakie dokumenty mogą być uznane za potwierdzające przysługiwanie prawa zarządu. Czy dla uniknięcia komunalizacji, wystarczająca jest decyzja o wyliczeniu opłaty za zarząd albo wpis zarządu do księgi wieczystej? W ocenie NSA niezbędne jest przedstawienie decyzji administracyjnej o oddaniu w zarząd lub dokumentu stwierdzającego zawarcie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami administracyjnymi bądź umowy nabycia nieruchomości. Wpis do księgi wieczystej prawa zarządu lub decyzja o wyliczeniu opłaty za zarząd mogą nie stanowić dostatecznej podstawy do stwierdzenia przysługiwania prawa zarządu, a tym samym uniknięcia komunalizacji, choć każda okoliczność powinna być rozważona ad casum. W praktyce, na skutek zastosowania interpretacji przepisów przyjętej przez NSA, możliwe jest uznanie, że samorząd nabył nieruchomość, która w przeszłości nie była nigdy użytkowana przez terenowe jednostki administracji, ale przez przedsiębiorstwo państwowe, które z prozaicznych przyczyn nie zadbało na czas o potwierdzenie swoich praw do nieruchomości.
Jeżeli dla danej nieruchomości została wydana decyzja komunalizacyjna oraz decyzja uwłaszczeniowa, co niejednokrotnie ma miejsce (nie tylko w odniesieniu do gruntów kolejowych), istnieje podstawa prawna do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z uwagi na rażące naruszenie prawa. Postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowych są już od lat wszczynane przez samorządy, a wymienione wyżej uchwały NSA dają im mocne argumenty.
Jeżeli nieruchomość podlegająca uwłaszczeniu, na podstawie wadliwej decyzji uwłaszczeniowej, została sprzedana na rzecz osoby trzeciej, wzruszenie decyzji uwłaszczeniowej nie powinno być możliwe z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. Warto jednak pamiętać, że w praktyce, o tym czy wystąpiły nieodwracalne skutki prawne decydować może wiedza stron umowy sprzedaży o wadliwości tytułu prawnego do nieruchomości.
Doniosłość orzecznictwa NSA w tej kwestii oraz wartość kolejowych gruntów każe spodziewać się dalszego rozwoju sytuacji, w tym być może interwencji ustawodawczej.
Marcin Rżysko - Radca prawny, Counsel, Nieruchomości, Kochański i Partnerzy
