Przepisy cyrylicą przez PiS pisane - Grzegorz Makowski i Marcin Waszak o projekcie ustawy o jawności życia publicznego

Różne środowiska eksperckie i organizacje społeczne od lat przekonują kolejne rządy do przyjęcia ustawy chroniącej sygnalistów, czyli osoby, które w dobrej wierze, w interesie publicznym zgłaszają nieprawidłowości w swoich miejscach pracy, w efekcie czego najczęściej spotykają się z niezrozumieniem i retorsjami. Takie ustawodawstwo od ponad wieku obowiązuje w USA, a od niedawna także m.in. we Francji, w Szwecji, we Włoszech czy na Słowacji.

Niestety, w Polsce rządy unikały podjęcia tematu, twierdząc, że albo jest on nieistotny, albo za trudny, albo że nie trzeba regulacji, bo pracowników wystarczająco chroni kodeks pracy – co jest oczywistą nieprawdą.

Aż przyszedł 23 października 2017 r. Tego dnia minister koordynator ds. służb specjalnych ogłosił z wielką pompą projekt ustawy o jawności życia publicznego, zawierający także przepisy o sygnalistach. Na razie to tylko projekt, ale z punktu widzenia sygnalistów dobrze by było, gdyby pozostał w szufladzie. Jeśli wejdzie w życie tylko im zaszkodzi.

Jawnością w sygnalistów

Już to, że za pisanie prawa do ochrony sygnalistów wzięły się służby specjalne, nie wróżyło dobrze. Efekt tej twórczości okazał się taki, jak można było się spodziewać – przepisy nie mają nic wspólnego z ochroną sygnalistów. Definicja z projektu sprowadza taką osobę do roli podejmującego współpracę z wymiarem sprawiedliwości jako informator.

Tymczasem zgodnie z wszelkimi tradycjami prawnymi i standardami międzynarodowymi sygnaliści to ludzie, którzy ujawniają nieprawidłowości w swoim miejscu pracy – przede wszystkim pracodawcom, a dopiero gdy nie spotykają się ze zrozumieniem, idą na zewnątrz – do mediów i organów ścigania. Nacisk jest położony na obowiązek tworzenia specjalnych systemów zgłaszania nadużyć, reagowania na nie i ochrony tożsamości sygnalistów w miejscach pracy. Mają być wbudowane w kulturę organizacyjną, tworzyć odpowiednie środowisko etyczne i budować klimat zaufania, ale też braku tolerancji wobec nadużyć.

We wszystkich istniejących ustawodawstwach sygnaliści są objęci ochroną niezależnych sądów. Tymczasem zgodnie z rządowym projektem jedyną instancją orzekającą całkowicie arbitralnie, kto może być „sygnalistą", a kto nie, jest prokurator. On ma też „chronić" informatora, ingerując głęboko w stosunki pracy – arbitralnie decydując, czy pracodawca może zmieniać mu warunki pracy.

Zgodnie z projektowanymi przepisami chronieni mają być jedynie ci, którzy poinformują o wąskiej kategorii przestępstw korupcyjnych. Ludzie chcący zapobiec innym przestępstwom czy sytuacjom niekryminalnym ochrony nie dostaną.

To nic innego jak propozycja nowej kategorii osobowych źródeł informacji dla organów ścigania opatrzonej etykietą „sygnalisty". Można by napisać wiele jak złe są to pomysły, ale z braku miejsca poprzestańmy na najważniejszych zastrzeżeniach.

Rosyjski ślad

Gdy analizowaliśmy rządowe pomysły, zachodziliśmy w głowę, skąd w ogóle mogły się wziąć. Nawet na Węgrzech, w które tak zapatrzone jest PiS, ustawa o ochronie sygnalistów, co prawda mocno krytykowana, nie odbiega od standardów międzynarodowych. Stąd wydawało nam się, że jedyne wzorce autorów to Rosja.

O konsultacje poprosiliśmy Denisa Primakova, wieloletniego współpracownika Transparency International w Rosji. Okazało się, że nawet tam nie wymyślono czegoś tak radykalnego, choć pewne podobieństwa da się zauważyć. Od 2013 r. obowiązuje tam tzw. ustawa o zwalczaniu korupcji. Przewiduje ona pewną ochronę dla pracowników instytucji publicznych, zgłaszających nadużycia – przed zwolnieniem i retorsjami, ale tylko przez rok. Mogą uzyskać też pomoc prawną. W tej procedurze, podobnie jak u nas, pojawia się prokurator. Ale decyzja jest podejmowana kolektywnie przez specjalne komisje ds. etyki i konfliktu interesów, działające wewnątrz urzędów. Udział prokuratora nie jest obligatoryjny i nie ma on rozstrzygającego głosu w komisji.

Filozofia przepisów polskich i rosyjskich jest podobna – to wyraz braku zaufania, że pracodawcy sami mogą być etyczni wobec pracowników – musi ich pilnować prokurator. Polski projekt idzie o wiele dalej: prokurator całkowicie samodzielnie i arbitralnie ma decydować, kogo chronić, a nasze przepisy mają obejmować nie tylko sektor publiczny, ale i prywatny, co tworzy ogromne pole do ingerencji i nadużyć państwa wobec obywateli. W każdym razie, porównanie to ponownie pokazuje, że mentalność projektodawców jest bliższa Wschodowi niż Zachodowi.

Dyrektywa coraz bliżej, rządu to nie obchodzi

Presję ws. wspólnych standardów ochrony sygnalistów wywierają europejskie związki zawodowe, organizacje społeczne i media. Latem 2017 r. do instytucji unijnych złożono petycję z ponad 81 tysiącami podpisów. Projekt dyrektywy przedstawiła frakcja Zielonych w Parlamencie Europejskim.

Także w zeszłym roku Komisja Europejska przeprowadziła konsultacje publiczne w sprawie możliwości przyjęcia dyrektywy. Wzięło w nich udział ponad 5 tys. osób, instytucji i organizacji. 99,6 proc. tych, którzy wzięli udział w unijnych konsultacjach była zdania, że sygnaliści powinni być systemowo chronieni. Wśród kluczowych elementów, na pierwszych trzech miejscach wymieniono ochronę przed represjami w miejscu pracy; na etapie wyjaśniania, czy do nadużycia doszło, oraz ochronę w sytuacji ujawnienia nieprawidłowości do opinii publicznej, np. poprzez media. W pytaniu, co ma największe znaczenie dla efektywnej ochrony przed represjami w miejscu pracy, najczęściej wskazywano gwarancje poufności danych sygnalistów.

Co ciekawe, jedyną polską instytucją publiczną, która wzięła udział w tych konsultacjach było Ministerstwo Sprawiedliwości. Resort przyznał, że działanie w interesie publicznym nie może być karane, a system ochrony sygnalistów powinien zapewniać poufność zgłaszającym. To istotna rozbieżność z propozycjami ministra koordynatora ds. służb specjalnych. Według nich sygnalista, czy raczej quasi-świadek, miałby przecież składać prokuratorowi quasi-zeznania pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jego tożsamość byłaby ujawniana po uznaniu go za sygnalistę. A zatem, informując, choćby w najlepszej wierze i w interesie publicznym, traciłby on anonimowość i narażałby się na oskarżenie z tytułu składania fałszywych zeznań, gdyby jego informacje okazały się niesatysfakcjonujące dla prokuratora.

Dyrektywy o sygnalistach na razie nie ma, ale za sprawą innych unijnych przepisów w wybranych sektorach istnieją już regulacje chroniące sygnalistów, czego przykładem jest rynek finansowy, czy sektor wydobycia ropy naftowej i gazu ziemnego z dna morskiego. Wyjątek dla sygnalistów przewiduje też dyrektywa o ochronie tajemnicy handlowej, która wyłącza ich spod odpowiedzialności w przypadku ujawnienia tajemnicy firmy powiązanej z informacją o nieprawidłowościach na szkodę interesu publicznego. Kraje UE zobligowano do wprowadzenia podobnych gwarancji ochrony dla zgłaszania przypadków naruszeń dyrektywy o zapobieganiu praniu pieniędzy i finansowania terroryzmu. W ślad za unijnymi wymogami, w polskim prawie wprowadzono m.in. obowiązek posiadania przez banki i firmy inwestycyjne procedur umożliwiających anonimowe zgłaszanie przez pracowników przypadków łamania prawa i odpowiednich regulacji wewnętrznych (tzw. whistleblowers' schemes). Gdy powstawał ten tekst, w Sejmie znajdował się świeży projekt ustawy o zapobieganiu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, który przewidywał obowiązek wdrażania takich procedur przez wszystkie podmioty objęte tą regulacją.

Mamy więc do czynienia z fragmentaryzacją przepisów o sygnalistach. Pracownicy jednych sektorów są chronieni, innych nie. Narastają nierówności. Unia to widzi i przyjęcie dyrektywy o powszechnych standardach minimum to kwestia czasu. Tym bardziej że skala i charakter nieprawidłowości ujawnianych przez sygnalistów coraz częściej ma charakter transgraniczny. Przykładem jest afera LuxLeaks. Dotyczy ona korupcyjnego systemu unikania podatków, który powstał w Luksemburgu, przy udziale PricewaterhouseCoopers. Kluczową rolę odegrał tu sygnalista – Antoine Deltour, pracownik PwC, który ujawnił nieprawidłowości.

Grzegorz Makowski jest dyrektorem programu Odpowiedzialne Państwo w Fundacji im. Batorego