Rafał Matyja: Nadzieją polskich miast jest decentralizacja, zmiany ustrojowe i młode pokolenie aktywistów

Personalne wyniki wyborów samorządowych w 2018 roku będą ważniejsze niż polityczne. Przyszłość prowincji zależy bowiem od pojawienia się lokalnych aktywistów, przedstawicieli młodego pokolenia, chcących związać swoją karierę publiczną z którymś ze średnich lub mniejszych ośrodków miejskich. Bez silnego lobby miejskiego, bez sojuszu między metropoliami i pozostałymi miastami nie dojdzie do decentralizacyjnej rewolucji w głowach, a potem do jej ustrojowego wypełnienia. Będziemy dryfowali w stronę centralizmu. Staniemy się państwem z jednym centralnym lotniskiem, jednym „flagowym" uniwersytetem, jedną dzielnicą banków i korporacji.

Niestety, wiele wskazuje na to, że spór o miasta przez najbliższy rok będzie się toczył pod dyktando dwóch partyjnych narracji. Pierwsza będzie postulowała „zatrzymanie PiS" w drodze do pełni władzy. Druga będzie mówiła o „dobrej zmianie" w samorządach. Nawet jeżeli w części miast wygrają kandydaci niezależni, to w tak ukształtowanym sporze zmarnujemy okazję, by o miastach powiedzieć coś ważnego. Nie tylko dlatego, że jego stronom bardziej opłaca się wzbudzać emocje, niż rywalizować na argumenty. Także dlatego, że w ostatnim ćwierćwieczu, w pierwszych kadencjach polskiego samorządu, ukształtował się w zasadzie tylko jeden polityczny pomysł na miasto.

Oparto go na trzech dominujących wówczas przekonaniach: o zaletach prywatyzacji i komercjalizacji usług miejskich, o konieczności odtworzenia klasy średniej oraz o apolityczności zarządzania miastem. Tę wspólną – centroprawicową de facto linię – realizowały wszystkie formacje rządzące miastami, także SLD i prezydenci wywodzący się z lewicy. Część z nich potrafiła nawet dostosować się do centroprawicowych standardów w zakresie relacji z Kościołem czy – z większymi oporami – w sferze symboli.

Było to naturalną reakcją na zmianę ustroju i odreagowaniem reguł gospodarki socjalistycznej. Zmiany, do których wówczas doszło, radykalnie przeobraziły krajobraz naszych miast, usunęły wiele problemów, z którymi scentralizowana władza by sobie nie poradziła. Ale od lat 90. upłynęło już sporo czasu. Pojawiły się miliardy euro unijnych dotacji. Powstały możliwości kształcenia zaplecza urzędniczego i eksperckiego, wydano ogromne pieniądze na strategie lokalne. I mimo to nie pojawiła się realna alternatywa dla dominującego modelu rządzenia miastem. Bo trudno uznać za taką alternatywę finansowanie in vitro czy rozbudowy systemu ścieżek rowerowych. Chodzimy do wyborów samorządowych, by decydować o tym, kto będzie rządził, a nie o tym, co zostanie zrobione.

Alternatywa czy korekta

Pierwszym znakiem, że można inaczej myśleć o mieście, były programowe wypowiedzi ruchów miejskich. Ich pojawienie się nie doprowadziło jednak do powstania politycznej alternatywy, ale skłoniło władze miejskie do korekty centroprawicowej polityki. W miastach pojawiły się budżety obywatelskie, zagościły na dobre miejskie rowery, z lepszym lub gorszym skutkiem uruchomiono procedury dialogu z organizacjami pozarządowymi. Nawet tam, gdzie początkowo traktowano te działania jako pozorne, mogły one nabrać własnej dynamiki i autentyzmu. Jednak żadnego ze znanych mi przypadków nie można określić mianem zmiany systemowej, przyjęcia nowej logiki rządzenia miastem. Przeciwnie, można nawet powiedzieć, że dokonana korekta wzmocniła istniejący model, łagodząc jego najpoważniejsze wady.

Co więcej, nastawienie na taką korektę polityki miast odpowiadało eksperckim modom, mającym swoje odbicie choćby w oficjalnym rządowym dokumencie „Krajowa polityka miejska 2023". To tam rząd (jeszcze poprzedniej koalicji) uznał za celowe wyłożyć zestaw pouczeń dla samorządu dotyczących „budowy miasta otwartego na dialog", uznania partycypacji jako „metody zarządzania", „wspierania oddolnej aktywności mieszkańców" – a zatem rzeczy całkowicie sprzecznych z jego własną praktyką sprawowania władzy. To tam rekomendował samorządom niepopularne działania zmierzające do zmniejszenia atrakcyjności wykorzystania samochodów osobowych czy powstrzymania budownictwa jednorodzinnego na przedmieściach.

Wiele z tych działań zasługuje na pochwałę, ale gdy rząd i parlament nie podejmują równoległych prac regulacyjnych, przerzucanie tego typu postulatów na barki miast i gmin nie tylko narusza samą zasadę samorządności, ale też jest typową dla polityki rządów III Rzeczypospolitej decentralizacją problemów, w tym finansowych. Jeżeli państwo nie ma środków na politykę budowania silnego sektora transportu publicznego – najlepiej obarczyć takimi oczekiwaniami miasta i gminy. Nawet wtedy, gdy przez lata likwidowało się połączenia kolejowe, traktowało upadek kolejnych PKS jako zgodne z prawami ewolucji „wymieranie dinozaurów", lekceważąc sygnały o wykluczeniu komunikacyjnym.

Zmiana polityki miast może zaistnieć nie w wyniku perswazji zawartej w rządowych dokumentach, ale tylko dzięki powstaniu rzeczywistej alternatywy dla obecnego pomysłu na rządzenie miastem. Zwłaszcza że istotną częścią centroprawicowości lat 90. stał się nieco bizantyjski styl sprawowania władzy przez niektórych prezydentów i burmistrzów. Pole zmiany jest zatem wyraźne – obejmuje zarówno treść, jak i sposób zarządzania miastem. Alternatywa nie musi przy tym mieć barw partyjnych, nie musi być nawet integralnie lewicowa. Ale musi mieć cechy polityczności, których zabrakło ruchom miejskim. Musi wywołać rzeczywisty spór, nawet jeżeli z początku zrozumiały tylko dla elit lokalnych społeczności.

Jak odbudować elity

Warto podkreślić, że zarówno z perspektywy Warszawy, jak i stolic województw nie dostrzega się realnego zagrożenia, jakim jest słabnięcie lokalnych elit – nie tylko politycznych. Jest ono skutkiem dwóch równoległych procesów. Pierwszy z nich to ucieczka młodego pokolenia z małych i średnich miast. W wielu ośrodkach absolwenci najlepszych liceów nie wracają po studiach. Nie mają nadziei na znalezienie pracy w zawodzie, na karierę w lokalnej administracji, polityce czy w instytucjach kultury. Drugi proces to starzenie się lokalnych elit i brak mechanizmów sukcesji. W pierwszej kadencji polskiego samorządu średnia wieku prezydentów miast wynosiła 41 lat. W ostatnich dwóch kadencjach była o dziesięć i osiem lat wyższa. Wówczas niemal co drugi prezydent nie ukończył 40. roku życia. Po wyborach w roku 2002, 2006 i 2010 grupa osób przed czterdziestką stanowiła mniej więcej jedną dziesiątą ogółu wybranych prezydentów. Dopiero ostatnie wybory przyniosły tu zmianę i prezydenci w tym wieku stanowili jedną piątą ogółu.

Jeszcze istotniejszy był fakt, że w latach 90. kariera samorządowa zatrzymała w małych i średnich miastach sporą grupę bardzo utalentowanych i dobrze wykształconych ludzi. Zbudowali oni samorząd „od zera", nadali mu instytucjonalne ramy. Ale ich dzieci nie mają przed sobą podobnej perspektywy. Brakuje nie tylko instytucji, które mogłyby dać im pracę, ale także takich, dzięki którym mogłyby wywierać jakikolwiek wpływ na sprawy miejskie. Z perspektywy Warszawy, Krakowa czy Wrocławia ten problem jest w zasadzie niezrozumiały. Dopiero uważna analiza roli niewielkich, czasami kilkudziesięcioosobowych grup w rozwoju mniejszych ośrodków pokazuje, że dla wielu z nich to dylemat w rodzaju „być albo nie być". Słabość lub brak takiej miejskiej elity skutkuje zastojem i zgodą na doraźne administrowanie.

Niestety, trudno dziś wskazać podstawy dla odbudowy choćby takich lokalnych elit, jakie istniały ćwierć wieku temu. Republikańskie, partycypacyjne usposobienie części młodej prawicy i młodej lewicy nie skutkuje na razie wielkim apetytem na udział w polityce miejskiej. Co więcej, wyborcze wyniki i powyborcze doświadczenia części ruchów miejskich mogą się okazać dla niektórych potencjalnych kandydatów zniechęcające. Tym bardziej jestem pełen uznania dla młodych polityków, także partyjnych, którzy postawili na ten model kariery. Którzy zaryzykowali pozostanie we własnym mieście lub powrót do niego po kilku latach spędzonych w dużej metropolii. Mam nadzieję, że nie zniechęci ich zapowiedź ograniczenia liczby kadencji prezydentów i burmistrzów. Gra, którą podjęli, nie rozstrzygnie się bowiem w ciągu kilku lat. Jeżeli ma być skuteczna, musi polegać na przyciągnięciu sporej grupy ich rówieśników do rozmaitych miejskich instytucji i stworzenia masy krytycznej pozwalającej na odbudowę środowiska zainteresowanego miastem i jego przyszłością.

Epoka wielkich pretensji

To wzmocnienie miejskich elit może okazać się szczególnie istotne ze względu na nowe wyzwania rozwojowe pojawiające się przed miastami. Pierwszym z nich jest perspektywa wyludnienia, połączona z szybszym niż w skali całego kraju starzeniem się tych ośrodków. Będzie to skutkowało spadkiem dochodów przy utrzymujących się kosztach związanych z realizowanymi zadaniami. Drugim niekorzystnym czynnikiem jest wyczerpywanie się pieniędzy unijnych jako stosunkowo łatwej dźwigni lokalnego rozwoju, a także zadłużenie niektórych miast, niepozwalające na myślenie o jakichkolwiek nowych inwestycjach. Trzecim problemem są opisane w 2013 r. w raporcie zespołu prof. Jerzego Hausnera dysfunkcje obecnego modelu, związane także z zaniedbaną kwestią pozycji miast w systemie zarządzania sprawami publicznymi.

Źródłem owych dysfunkcji jest fakt, iż reforma samorządowa z 1998 roku nie została dokończona, a zwłaszcza jej część dotycząca pozycji miast w strukturze administracyjnej kraju. Najsilniejsze ośrodki – takie jak Wrocław, Kraków czy Poznań – nie zdobyły pozycji metropolitalnej, rozumianej także jako uprawnienie do wypełniania niektórych funkcji ogólnopolskich. Kroki takie, jak ulokowanie Narodowego Centrum Nauki w Krakowie czy Narodowego Forum Muzyki we Wrocławiu, to raczej skromna zapowiedź tego, co powinno zostać uczynione. Podobnie rzecz się ma z pozycją dawnych miast wojewódzkich czy szerzej – średnich miast o statusie wykraczającym poza ramy powiatu. Zapowiedzi likwidacji powiatów jako takich lub zmniejszenia ich liczby każą też poważnie postawić kwestię skutków tej operacji dla dzisiejszych miast powiatowych.

Wchodzimy zatem w epokę wielkich pretensji. Już dziś pretensje mają wielkie miasta, którym odmówiono statusu metropolii. Pretensje mają duże miasta, które nie utrzymały statusu wojewódzkiego: Bielsko-Biała, Częstochowa czy Radom, a które są nie tylko większe od wojewódzkiego Gorzowa Wielkopolskiego, ale także mają większy potencjał ekonomiczny i akademicki. Pretensje te są uzasadnione, bo logika działania administracji rządowej i szeroko rozumianego centrum państwa preferuje miasta o statusie wojewódzkim. Przykładem może być choćby nadanie awansem i na kredyt statusu akademii uczelni w Gorzowie, mimo negatywnych opinii Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego i Konferencji Rektorów Akademickich Szkół Polskich wskazujących na niespełnianie przez tę instytucję ustawowych minimów. W Sejmie przeważył warunek, że Gorzów jest jedynym miastem wojewódzkim bez uczelni akademickiej.

Z pretensjami spotkamy się też w mniejszych ośrodkach, które przed 1999 rokiem należały do grona 49 miast wojewódzkich, a dziś często widzą w utracie tego statusu jedną z przyczyn własnych kłopotów. Złagodzonych – trzeba to podkreślić – sporymi środkami unijnymi, jakie napłynęły do nich w ostatniej dekadzie. Jednak zastosowana przy ich podziale idea zrównoważonego rozwoju nie musi obowiązywać w następnych dziesięcioleciach. Przeciwnie – można się spodziewać odtworzenia się części mechanizmów z lat 90. i powrotu do centralistycznego rozdziału środków.

Trudno to nazwać bólami fantomowymi. A tak nazywają obecne problemy miast wojewódzkich choćby autorzy opublikowanego w 2016 r. bardzo ciekawego tekstu na ich temat – naukowcy z UW Anna Kurniewicz i Paweł Swianiewicz. Wyczerpanie się środków europejskich może uruchomić bowiem rozwojową grę o sumie zerowej. Grę, w której liczyć będzie się stan lokalnych elit, pozostające w ich dyspozycji instytucje i narzędzia wpływu. Tymczasem logika wyznawanego dość szeroko w kręgach urzędniczo-eksperckich modelu polaryzacyjno-dyfuzyjnego będzie skutkowała stosowaniem przetworzonej biblijnej zasady „kto ma, temu będzie dane, a kto nie ma, temu zabiorą i to, co mu się wydaje, że ma". W pesymistycznym wariancie jednak, gdy pojawią się problemy finansów publicznych, osłabnie koniunktura czy zacznie spadać zatrudnienie, możemy mieć do czynienia z grą o sumie ujemnej.

Dlatego tegoroczna analiza Instytutu Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN przestrzegająca przed zapaścią społeczno-gospodarczej ponad stu średnich miast powinna zostać potraktowana jako przesłanka nie dla konstrukcji rządowego programu ad hoc, lecz dla trwałego włączenia polityki miejskiej do strategii rządowych. Wiele decyzji podejmowanych na szczeblu ogólnopolskim lekceważy bowiem dające się przewidzieć fatalne konsekwencje lokalne. Dziś jednak rząd nawet nie monitoruje niezamierzonych efektów własnych działań.

Lokalne ambicje

Sprawa nie polega zatem na uzupełnieniu partyjnych programów o kwestie miejskie, na wypracowaniu lepszych argumentów w kampanii samorządowej 2018 roku. Przyszłość miast zależy od trzech czynników, które powinny wystąpić równolegle.

Po pierwsze, od zmian o charakterze ustrojowym. Wielu samorządowców mówi dziś wprost o kolejnym etapie reformy samorządowej, która skupi się na miastach, wzmacniając metropolie, duże i średnie ośrodki pozawojewódzkie i wskazując sposób rozwiązania „kwestii powiatowej". Powinna ona dać poszczególnym ośrodkom status adekwatny do ich pozycji w strukturze przestrzennej kraju, bez konieczności wykrawania nowych granic administracyjnych, a w szczególności – bez tworzenia nowych województw.

Po drugie, losy miast zależą od wzmocnienia orientacji decentralizacyjnej w polskiej polityce. Warto odtworzyć silne, ponadpartyjne lobby na rzecz realnej decentralizacji – blokujące pełzający powrót zadań pod kontrolę rządu i szukające okazji do przejmowania przez miasta i regiony nowych kompetencji. Takie lobby mogłoby występować w obronie mniejszych ośrodków akademickich, postulując np. silniejsze powiązanie ich rozwoju z kryteriami polityki regionalnej.

Po trzecie wreszcie, koniecznym warunkiem miejskiej rewolucji w polskiej polityce jest decentralizacja mentalna: uwzględnienie różnorodności polskiej historii i pamięci, różnych punktów widzenia na cele rozwoju społeczno-gospodarczego, różnych perspektyw kalkulowania interesu narodowego. Ta rewolucja już się zaczęła. Głośna książka Filipa Springera o byłych miastach wojewódzkich to jeden ze spektakularnych jej przejawów. Ale stawka w grze jest znacznie wyższa niż uświadomienie warszawskim kręgom opiniotwórczym istnienia świata za rogatkami miasta. Albo polska prowincja odzyska opiniotwórczy i polityczny potencjał, stworzy instytucje i media mówiące o sprawach szerszych niż własne podwórko, albo zostanie zepchnięta do defensywy. Albo uzna, że jej linią obrony jest silna pozycja 50–60 miast i kilku liczących się metropolii, albo ograniczy się skromnie do narzekań na Warszawę, uznając prowincjonalność za rzecz wstydliwą.

Autor jest politologiem, wykładowcą Wyższej Szkoły Informatyki i Zarządzania, współpracownikiem „Nowej Konfederacji".