Problem

Rada gminy chce podjąć uchwałę o utworzeniu parku kulturowego. Czy teren parku może objąć także nieruchomości, na których nie ma obiektów zabytkowych?

Co mówią przepisy

Zgodnie z art. 7 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej u.o.z.) jedną z form ochrony zabytków jest utworzenie parku kulturowego. W myśl art. 16 ust. 1 u.o.z. park kulturowy tworzy się w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Krajobraz kulturowy, o którym mowa w tym przepisie, to postrzegana przez ludzi przestrzeń, zawierająca elementy przyrodnicze i wytwory cywilizacji, historycznie ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych i działalności człowieka (art. 3 pkt 14 u.o.z.).

Park kulturowy może być utworzony uchwałą rady gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. Rada gminy ma obowiązek ogłosić w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu prac nad utworzeniem parku, określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących projektu uchwały. Termin składania wniosków nie może być krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Uchwała rady gminy powinna określać nazwę parku, jego granice, sposób ochrony oraz zakazy i ograniczenia ustanowione na terenie parku lub jego części (art. 16 ust. 1a-2 u.o.z.). Dopuszczalne zakazy i ograniczenia, które może wprowadzić rada, wymieniono w art. 17 ust. 1 u.o.z. Mogą one dotyczyć m.in.: prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej, umieszczania tablic, napisów i ogłoszeń reklamowych, a także składowania lub magazynowania odpadów. W razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na skutek ustanowienia zakazów i ograniczeń, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.o.z., stosuje się odpowiednio art. 131-134 ustawy – Prawo ochrony środowiska, dotyczące odszkodowania i wykupu nieruchomości.

Ustawodawca przewidział także, że wójt (burmistrz, prezydent miasta), w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, sporządza plan ochrony parku, który wymaga zatwierdzenia przez radę gminy. W celu realizacji zadań związanych z ochroną parku rada gminy może utworzyć jednostkę organizacyjną do zarządzania parkiem, co oznacza, że zarządzać parkiem może albo gminna jednostka organizacyjna albo wójt. Park przekraczający granice gminy można utworzyć i zarządzać na podstawie zgodnych uchwał rad gmin (związku gmin), na terenie których ten park ma być utworzony. Dla obszarów, na których utworzono park, musi być obowiązkowo sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 16 ust. 3-6 u.o.z.).

Komentarz eksperta

Anna Puszkarska, radca prawny

W orzecznictwie podkreśla się, że park stanowi wartość kulturową jako całość. Może on obejmować także działki, na których nie ma obiektów zabytkowych.

Dopuszczalność utworzenia parku

Zwraca się uwagę, że choć utworzenie parku kulturowego pozostawiono uznaniu administracyjnemu rady gminy, to takie rozwiązanie nie oznacza, że rada może korzystać z omawianych regulacji w nieskrępowany sposób. Rada gminy może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Utworzenie parku chroni historycznie ukształtowaną przestrzeń, w związku z czym teren ochrony nie ogranicza się tylko do działek, na których znajduje się obiekt zabytkowy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 623/14, LEX nr 1976298). Jednocześnie podkreśla się, że w omawianych przepisach mowa jest o „krajobrazie kulturowym" (a nie po prostu o „krajobrazie") oraz o „wyróżniających się krajobrazowo terenach z zabytkami nieruchomymi" (a nie tylko o „wyróżniających się krajobrazowo terenach"). Należy więc pamiętać, że choć sam krajobraz także jest wartością prawnie chronioną, to jednak nie w trybie art. 16-17 u.o.z. Dla zapewnienia, że zostały spełnione przesłanki wymagane do podjęcia uchwały o utworzeniu parku nie wystarczy samo używanie w uchwale rady gminy i jej uzasadnieniu przymiotnika „kulturowy" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 grudnia 2007 r., sygn. III SA/Kr 569/07, LEX nr 368095).

Treść uchwały i jej skutki

Uchwała rady gminy, tworząca park kulturowy, powinna określać dokładne granice tego parku, sposób jego ochrony, a także zakazy i ograniczenia, ale tylko takie, które zostały enumeratywnie przewidziane w u.o.z. (wyrok NSA z 7 grudnia 2007 r., sygn. II OSK 1487/07, LEX nr 424539). Skoro gmina decyduje się na utworzenie parku kulturowego, w którym będą obowiązywać określone normy (np. dotyczące robót budowlanych) inne od tych, które obowiązują na pozostałym obszarze gminy, to nie może być wątpliwości, jakiego obszaru dotyczą te odmienne normy. Obszar parku kulturowego musi zostać określony w taki sposób, aby z treści uchwały rady wynikało, jakie nieruchomości obejmuje ten park, bez konieczności odwoływania się w sprawach spornych do wójta, gdyż wójt nie ma kompetencji do rozstrzygania sporów w tym zakresie. Brak jednoznacznie określonych granic parku jest istotną wadą prawną uchwały, uniemożliwiającą jej funkcjonowanie w obrocie prawnym (wyrok WSA w Szczecinie z 5 sierpnia 2010 r., sygn. II SA/Sz 166/10, LEX nr 666918).

Jak wyjaśniono w wyroku Sądu Najwyższego z 25 czerwca 2015 r. (sygn. III CSK 381/14, LEX nr 1793696), pojęcie „ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości" zawarte w art. 17 ust. 2 u.o.z. oznacza takie wkroczenie w prawo własności, które w chwili wejścia w życie uchwały o utworzeniu parku kulturowego zmieniło zakres używania nieruchomości w sposób całkowity (zakazy) lub częściowy (ograniczenia). Przewidziany w tym przepisie obowiązek naprawienia szkody dotyczy tylko następstw zmiany dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości. Nie obejmuje on innych uprawnień właściciela ani kompensaty obniżenia wartości nieruchomości i utraconych korzyści, odpowiadających potencjalnemu zyskowi, którego nie osiągnięto na skutek niezrealizowania planowanej inwestycji.

Zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z 26 kwietnia 2016 r. (sygn. II SA/Kr 1427/15, LEX nr 2050178) na naruszenie interesu prawnego uchwałą o utworzeniu parku kulturowego mogą powoływać się te osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą o utworzeniu parku przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, wywierające skutek względem wszystkich innych podmiotów (np. własność czy użytkowanie wieczyste).

podstawa prawna: art. 3 pkt 14, art. 7 pkt 3, art. 16-17 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. DzU z 2014 r. poz. 1446 ze zm.)

podstawa prawna: art. 131-134 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. DzU z 2017 r. poz. 519 ze zm.)