Koronawirus: załatwianie spraw administracyjnych w czasach epidemii

Rola administracji we współczesnym świecie zmienia się i kształtuje wciąż na nowo, jednak w kontekście art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej jest niezmienna - każdy ma prawo do dobrej administracji. W kontekście oczekiwań obywatela istotne jest to, że jego prawu do dobrej administracji odpowiada obowiązek przestrzegania przez podmioty administracji publicznej zasad równości, bezstronności, neutralności, obiektywizmu, przejrzystości, współmierności i skuteczności wraz z obowiązkiem stosowania odpowiednich rozwiązań organizacyjnych i proceduralnych. Warto pamiętać, że termin „administracja" wywodzi się od łacińskiego słowa ministrare, oznaczającego „służyć", wzmocnionego jedynie przedrostkiem ad-. Wyrazy takie jak „minister" (pierwotnie sługa monarszy, ale i  sługa Boży) czy „ministeriał" (w średniowiecznych Niemczech) potwierdzają ten „służebny" charakter derywatów ministrare. Z tego powodu administracja zawsze oznacza służbę lub działalność wykonawczą, realizowaną na rzecz dobra wspólnego.

Z perspektywy codziennego funkcjonowania najlepsza wydaje się taka administracja, która wykonuje swe zadania sprawnie i skutecznie, bez nadmiernego rozgłosu. Oczekiwania obywateli wobec roli administracji publicznej mogą się jednak zmieniać w sytuacjach nadzwyczajnych. Wszystko wskazuje na to, że w takiej nadzwyczajnej sytuacji właśnie się znajdujemy i to niezależnie od naszej woli czy możliwości. Na nadzwyczajność stanu epidemii nie ma kluczowego wpływu również administracja, bowiem stosuje ona wyłącznie prawo stanowione przez ustawodawcę. I o tym też warto pamiętać, że to ustawodawca – w przeważającej części – kształtuje możliwe sposoby i formy działań administracji publicznej.

Czytaj także:

Koronawirus: urzędnicy na odległość z interesantem

Formy komunikacji i załatwiania spraw

Podstawową formą załatwiania spraw administracyjnych jest oczywiście forma pisemna, co wiąże się z gabinetowym sposobem działalności administracyjnej (w odróżnieniu od ustnego charakteru posiedzeń sądowych). Ustawodawca nakazuje więc samej administracji dokumentowanie wszelkich czynności mających wpływ na sposób załatwienia sprawy administracyjnej. Od roku 2005 obowiązuje ogólna zasada załatwiania spraw w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego. Pisemna forma załatwiania sprawy sprowadza się głównie do urzędowego obowiązku utrwalenia w aktach sprawy wszystkich znaczących dla sprawy czynności i zdarzeń, takich jak m.in. komunikowanie się strony z organem i organu ze stroną, przyjmowania od strony oświadczeń i wyjaśnień czy przeprowadzania dowodów.

Ustawodawca postanowił umożliwić również korzystanie – zarówno przez obywatela, jak i przez administrację – z formy dokumentu elektronicznego jako formy równorzędnej w kontekście prawnym wobec tradycyjnej wersji papierowej. Przewidział również możliwość odstępstwa od tradycyjnej zasady pisemności na rzecz zwiększenia dynamiki komunikowania się w ramach prowadzonego postępowania, która może być wykorzystana także w sytuacjach nadzwyczajnych, jak chociażby epidemia. Dotyczy to zarówno komunikacji pomiędzy organami administracyjnymi, jak i pomiędzy stroną a organem sprawę załatwiającym. Jako wyjątek od zasady pisemności w kontekście formy zakończenia postępowania przewidziano więc ustne załatwienie sprawy albo załatwienie jej telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub za pomocą innych środków łączności. Zgodnie z art. 14 §  2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest ono dopuszczalne, „gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie", co należy rozumieć jako działanie zmierzające do realizacji oczekiwań strony w formie, o którą strona wnioskuje bądź na którą oczywiście się zgadza.

Ślad w aktach sprawy

Obowiązkiem formalnym, na który zwraca tu uwagę ustawodawca, jest założenie, zgodnie z którym treść, jak też istotne motywy załatwienia sprawy ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub innych środków łączności, powinny być utrwalone w aktach sprawy w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Jest to obowiązek skierowany oczywiście do organu, bowiem to jego dotyczy nakaz dokumentowania czynności procesowych, szczególnie wtedy, gdy taką czynnością jest wydanie i ogłoszenie decyzji administracyjnej. Od następnego dnia rozpocznie się bowiem bieg terminu do wniesienia odwołania od tak ogłoszonej decyzji.

Najbardziej atrakcyjna forma komunikacji – szczególnie w kontekście potencjalnej konieczności odbycia kwarantanny – może polegać na telefonicznym załatwieniu sprawy, które może przyjąć formę zakomunikowania stronie treści decyzji przy użyciu telefonu (stacjonarnego lub komórkowego) zarówno w formie ustnej, jak i pisemnej (poprzez SMS). W przypadku wyboru powyższej formy komunikacji ze stroną pracownik organu powinien dołożyć należytej staranności w celu ustalenia, że informacja dotarła do adresata.

W praktyce często przyjmuje się założenie, że organ wydający decyzję może zastosować ustną bądź telefoniczną formę wydania decyzji jedynie wówczas, gdy stanowisko organu i strony są zgodne. W przypadku zaś, gdy dochodzi do rozbieżności stanowisk – organ jest obowiązany przeprowadzić postępowanie i wydać decyzję pisemną, tym bardziej że będzie musiał ją uzasadnić. Założeniem wprowadzenia tych rozwiązań do Kodeksu postępowania administracyjnego od kwietnia 2018 r. była potrzeba dążenia do ograniczenia nadmiernego formalizmu postępowań, przyspieszenia procedowania spraw oraz wykorzystania nowych technologii, w tym technik komunikowania się na odległość.

Odstąpienie od nadmiernego formalizmu

Postępowanie administracyjne cechuje się formalizmem procesowym, którego celem jest zagwarantowanie jego uczestnikom możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu. Zgodnie z treścią art. 10 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Rolą organu administracji publicznej jest stworzenie takich warunków, które będą gwarantować stronie możliwość podejmowania czynności procesowych w toku postępowania administracyjnego. Zakłada się, że poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności tego postępowania. Realizacja tego obowiązku wiąże się z nakazem informowania o możliwości oraz sposobach skorzystania przez stronę z prawa do czynnego udziału, jak również stworzeniu realnych warunków, które pozwolą na skorzystanie z tego uprawnienia.

Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnego, gdyż w art. 10 § 2 K.p.a. ustawodawca przewidział od niej wyjątki. Organ prowadzący postępowanie może odstąpić od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Chodzi tu o przypadki konieczności natychmiastowego wydania decyzji, gdy niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego może np. wynikać z faktu bezpośredniego zagrożenia zdrowia i polegać na zobowiązaniu do określonego zachowania, jak np. opuszczenia budynku bądź lokalu czy poddaniu się badaniom lekarskim, a więc powodującym potencjalnie powszechne zagrożenie.