Gospodarka komunalna: Czy można karać za brak informacji o śmieciach

Między użytym przez ustawodawcę pojęciem „podmiotu odbierającego odpady” oraz pojęciem „podmiotu wpisanego do rejestru” nie można stawiać znaku równości.

Aktualizacja: 14.12.2014 16:56 Publikacja: 14.12.2014 15:37

Kierując się poglądem wyrażonym w interpretacji Ministerstwa Środowiska, znaczna część przedsiębiorc

Kierując się poglądem wyrażonym w interpretacji Ministerstwa Środowiska, znaczna część przedsiębiorców wpisanych do rejestru, którzy rzeczywiście nie świadczą usług odbioru odpadów komunalnych, przedkłada organom sprawozdania

Foto: PAP

Artykuł 9n ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej ucpg) nakłada na podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości obowiązek sporządzania kwartalnych sprawozdań. Przekazuje się je wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Przekazanie sprawozdania po terminie wiąże się – jak to wynika z  art. 9x ust. 1 pkt 5 ucpg – z obowiązkiem poniesienia przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne kary pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia.

Wystarczy wpis do rejestru

W kontekście tak określonego obowiązku sprawozdawczego powstaje pytanie, czy dotyczy on także tych przedsiębiorców, którzy wprawdzie uzyskali wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o którym mowa w art. 9b ust. 2 ucpg, ale faktycznie owej działalności nie wykonują.

W interpretacji Ministerstwa Środowiska z 25 lutego 2013 r. podkreślono, że przepisy ucpg nie określają w sposób jednoznaczny, że podmiot, który w danym kwartale nie odebrał odpadów komunalnych z terenu danej gminy, jest zwolniony z obowiązku składania sprawozdania. Dlatego zdaniem ministerstwa po stronie takiego podmiotu ciąży obowiązek złożenia sprawozdania zerowego lub informacji do właściwego organu.

Kierując się poglądem wyrażonym w przywołanej interpretacji, znaczna część przedsiębiorców wpisanych do rejestru, którzy rzeczywiście nie świadczą usług odbioru odpadów komunalnych, przedkłada organom przedmiotowe sprawozdania. Pozostała ich część, z uwagi na niesprzyjającą praktykę organów administracji, naraża się natomiast na ryzyko poniesienia – nierzadko wielotysięcznych, bo wymierzanych z dużym opóźnieniem – kar pieniężnych.

Podmiot odbierający odpady

Istota poruszonego problemu sprowadza się do wykładni pojęcia „podmiotu odbierającego odpady". Uzasadniając decyzje w przedmiocie nałożenia kar z art. 9x ust. 1 pkt 5 ucpg, organy pierwszej i drugiej instancji utrzymują, że takim podmiotem jest każdy przedsiębiorca wpisany do rejestru działalności regulowanej, niezależnie od tego, czy w późniejszym okresie faktycznie świadczy usługi odbioru odpadów. Organy powołują się przy tym na stanowisko ministerstwa, jak również na wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych.

Takie rozumienie komentowanego pojęcia potwierdził bowiem WSA w Lublinie w wyroku z 26 marca 2014 r. (I SA/Lu 1371/13), przesądzając, że obowiązki sprawozdawcze aktualizują się z momentem wpisu do rejestru, bez względu na to, czy podmiot faktycznie prowadzi działalność w zakresie objętym wpisem, i pozostają aktualne do wykreślenia z rejestru. Jednocześnie zgodził się on ze stroną skarżącą, że przepisy ucpg nie określają w sposób jednoznaczny sytuacji podmiotu, który będąc wpisanym do rejestru, nie odbierał odpadów, w szczególności zaś nie nakładają na taki podmiot obowiązku składania sprawozdania zerowego. Niemniej, w jego przekonaniu, te same przepisy nie regulują sytuacji odwrotnej, tj. nie zawierają unormowań, z których wynikałoby, że podmiot, który nie odbierał odpadów jest zwolniony z obowiązku sprawozdawczego. Sąd, odwołując się do celów, jakim miała przyświecać „rewolucja śmieciowa", wskazał także, że odmienne stanowisko prowadziłoby do sytuacji, w której podmiot wpisany do rejestru niewypełniający obowiązku złożenia  sprawozdania pozostawałby poza jakąkolwiek kontrolą organów.

Tożsame wnioski przyjął WSA w Krakowie w wyroku z 18 kwietnia 2014 r. (II SA/Kr 256/14). Odwołując się do reguł wykładni celowościowej, sąd przesądził, że skoro obowiązkiem sprawozdawczym objęto podmioty wpisane do rejestru, to nie może być wątpliwości, że sprawozdanie kwartalne musi zostać sporządzone bez względu na to, czy odbiór odpadów w danym okresie czasowym miał miejsce, czy też nie. W uzasadnieniu wyroku podkreślono też, że na gruncie przepisów ucpg istnieje możliwość złożenia sprawozdania zerowego, a zatem – z prawnego punktu widzenia – nie jest istotny faktyczny odbiór odpadów, lecz funkcjonowanie danego przedsiębiorcy w rejestrze. Dlatego w ocenie sądu już z samej możliwości prowadzenia konkretnej działalności na terenie gminy wynika obowiązek sprawozdawczy.

Inaczej w języku potocznym

Z zaprezentowanymi twierdzeniami nie można się jednak zgodzić, albowiem pozostają one w wyraźnej sprzeczności z literalną wykładnią art. 9n ust. 1 ucpg. Wobec braku definicji ustawowej pojęcia „przedsiębiorcy odbierającego odpady", należy mu przypisywać takie znaczenie, jakie ma ono w języku potocznym. Przyjęty sposób wykładni znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów, gdzie się podnosi, że bez uzasadnionych powodów nie należy przypisywać interpretowanym zwrotom znaczenia różnego od tego, jakie mają równokształtne terminy w naturalnym języku potocznym (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1995 r., SA/Ka 2160/94). Odwoływanie się do innych reguł wykładni niż reguły językowe, w sytuacji, gdy reguły językowe wskazują jedno określone znaczenie, jest natomiast niedopuszczalne. Tak więc, dopiero przy braku jednoznaczności po odwołaniu się do reguł języka potocznego i języka prawniczego, powstaje możliwość, a nawet konieczność, odwołania się do reguł funkcjonalnych wykładni (zob. wyrok NSA z 9 czerwca 1994 r., sygn. akt: SA/Po 565/94).

Brzmienie analizowanego przepisu nie pozostawia tymczasem wątpliwości, że pod pojęciem „podmiotu odbierającego odpady" należy rozumieć podmiot, który faktycznie „zabiera", „przyjmuje", odpady komunalne od właściciela nieruchomości (zob. Słownik Języka Polskiego PWN, www.sjp.pwn.pl). Nie sposób więc wywodzić, że pojęcie to rozciąga się także na inne podmioty, tj. podmioty wpisane do rejestru, które jedynie zamierzają odbierać odpady na terenie gminy.

Za słusznością takiego rozumowania przemawiają również inne argumenty. Po pierwsze, gdyby celem ustawodawcy było objęcie obowiązkiem sprawozdawczym podmiotów wpisanych do rejestru działalności regulowanej, bez względu na to, czy rzeczywiście świadczą usługę na terenie danej gminy, przepis art. 9n ust. 1 ucpg rozpoczynałby się od słów: „podmiot wpisany do rejestru". Racjonalnie działający ustawodawca, któremu stawiany jest wymóg jednoznacznego formułowania norm prawnych, nieprzypadkowo bowiem dobiera określenia użyte w danym przepisie. Po drugie, istotnym pozostaje tu kształt przepisu art. 9x ust. 1 pkt 1 ucpg, który stanowi, że: „przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który odbiera odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej (...)". Jego warstwa językowa potwierdza, że przez pojęcie „przedsiębiorcy odbierającego odpady" rozumie się podmiot faktycznie odbierający odpady. Ustawodawca akcentuje bowiem wyraźnie przypadek, w którym odbieranie odpadów komunalnych wiąże się z posiadaniem lub brakiem wpisu do rejestru. Innymi słowy, ustawodawca nazywa „przedsiębiorcą odbierającym odpady" także podmiot, który działa bez wymaganego wpisu do rejestru. Reasumując, między użytym przez ustawodawcę pojęciem „podmiotu odbierającego odpady" oraz pojęciem „podmiotu wpisanego do rejestru" nie można stawiać znaku równości. Obowiązek sprawozdawczy nie spoczywa zatem na każdym podmiocie wpisanym do rejestru, a wyłącznie na tym, który faktycznie prowadzi działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych.

Ku powyższej argumentacji skłania najnowsza linia orzecznicza. Jedynie przykładowo w wyroku WSA w Gliwicach z 13 sierpnia 2014 r. (II SA/Gl 396/14) przesądzono, że określenie „odbierający" jest równoważne z określeniem „ten, który odbiera". W konsekwencji słuszne jest twierdzenie, że pojęcie „podmiot odbierający odpady" jest równoważne z określeniem „podmiot, który odbiera odpady". Przepis art. 9n ucpg należy więc odnosić jedynie do podmiotów, które faktycznie odbierają – w danym okresie sprawozdawczym – odpady od właścicieli nieruchomości. Sąd dodał przy tym, że wymaganie składania sprawozdań zerowych przez inne podmioty oraz wymierzanie w tym zakresie kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ucpg, stanowi niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą przepisy o charakterze sankcyjnym.

Także w wyroku WSA w Białymstoku z 12 sierpnia 2014 r. (II SA/Bk 414/14) wyrażono pogląd, że przepisy ucpg w żadnym miejscu nie zobowiązują do składania sprawozdań zerowych. Sąd spostrzegł w tym kontekście, że niezasadnym jest argument organu, jakoby przez brak sprawozdania organ nie był w stanie sporządzić swojego. Zdaniem sądu w tej sytuacji brak takiego sprawozdania organ powinien potraktować właśnie jako sprawozdanie zerowe, gdyż karę można nałożyć tylko na podmiot uchylający się od składania sprawozdań, przy czym podmiot ten musi rzeczywiście wykonywać usługi odbierania odpadów (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 maja 2014 r., IV SA/Wa 371/14).

Przepisy się zmieniają

Na zakończenie, warto zasygnalizować nadchodzące zmiany odnoszące się do omówionego wyżej obowiązku sprawozdawczego. Mianowicie uchwalona przez Sejm ustawa z 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (przekazana prezydentowi do podpisu) określa brzmienie art. 9n ucpg w ten sposób, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który w danym półroczu (nowy okres sprawozdawczy!) nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje właściwym organom sprawozdanie zerowe. Wprawdzie pozostał tylko jeden kwartał, za który przedsiębiorcy złożą sprawozdania na dotychczasowych zasadach, to jednak zaprezentowane w artykule wnioski z pewnością przysporzą im dodatkowych argumentów w toczących się już postępowaniach.

Łukasz Zalewski, Kancelaria Prawna Schampera, Dubis, Zając i Wspólnicy sp.k.

Artykuł 9n ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej ucpg) nakłada na podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości obowiązek sporządzania kwartalnych sprawozdań. Przekazuje się je wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Przekazanie sprawozdania po terminie wiąże się – jak to wynika z  art. 9x ust. 1 pkt 5 ucpg – z obowiązkiem poniesienia przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne kary pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia.

Pozostało 94% artykułu
Sądy i trybunały
Rosati: Manowska blokuje posiedzenie Trybunału Stanu
Materiał Promocyjny
Wykup samochodu z leasingu – co warto wiedzieć?
Nieruchomości
Trybunał: nabyli działkę bez zgody ministra, umowa nieważna
Sądy i trybunały
Jest nowy prezes sądu w Olsztynie. W miejsce Macieja Nawackiego
Prawnicy
Prokurator Ewa Wrzosek: Nie popełniłam żadnego przestępstwa
Prawnicy
Rzecznik dyscyplinarny adwokatów przegrał w sprawie zgubionego pendrive'a