W pułapce Bismarcka

Obserwując debatę publiczną na temat systemu emerytalnego, można odnieść wrażenie, że jest to skomplikowane zagadnienie. W rzeczywistości model ubezpieczeń społecznych oraz fundamentalne czynniki ekonomiczne i społeczne, które go kształtują, są dość proste.

Do końca XIX w. znany był tylko jeden model polegający na utrzymywaniu osób niezdolnych do pracy przez pracujące dzieci. Brak dzieci oznaczał konieczność pracy do końca życia lub ubóstwo, jeżeli „emeryt” nie zgromadził odpowiedniego majątku. Narastał również problem osób niezdolnych do pracy.

W 1889 r. kanclerz Niemiec Otto von Bismarck wprowadził pierwszy na świecie system emerytalno-rentowy finansowany z obowiązkowych składek osób pracujących i pracodawców, czyli dokładnie taki sam jak aktualny fundusz rentowy oraz I filar systemu emerytalnego w Polsce. Utworzenie systemu było podyktowane chęcią zwiększenia efektywności pracy i konkurencyjności gospodarki oraz wzmocnienia jedności cesarstwa niemieckiego.

Podstawową zasadą systemu, wyrażoną w 1881 r. przez cesarza Niemiec Wilhelma I, miało być zagwarantowanie świadczenia ze strony państwa osobom niezdolnym do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa. Jednak Bismarck wdrożył tę zasadę z jedną zasadniczą modyfikacją, która stanowi praprzyczynę dzisiejszych problemów systemu emerytalnego. Przyjęto, że prawo do otrzymania emerytury nabywa się wraz z osiągnięciem określonego sztywno wieku (pierwotnie – 70 lat, od 1916 r. – 65 lat), nie zaś w momencie rzeczywistej utraty zdolności do pracy z powodu wieku.

Przyjęta zasada tworzy pułapkę polegającą na tym, że wraz z wydłużaniem się życia rośnie liczba lat otrzymywania świadczenia oraz łączna wartość świadczeń wypłacanych przez państwo. Bieżące świadczenia emerytalne płacone są przez osoby pracujące w formie składki w ramach tzw. umowy międzypokoleniowej przy stale rosnącym koszcie, który na pewnym etapie zaczął być pokrywany przez państwo przez emisję długu.

[srodtytul]Demografia a państwo opiekuńcze[/srodtytul]

W latach 50. XX w. początkowo Niemcy, a następnie inne kraje istotnie rozszerzyły zapisy umowy międzypokoleniowej, rozbudowując system pay-as-you-go (PAYG, tzw. system repartycyjny), oraz wprowadziły szerszy zakres świadczeń socjalnych, początkowo rozwijając koncepcję społecznej gospodarki rynkowej, która przerodziła się w latach 70. w rozbudowane państwo opiekuńcze. W Niemczech wartość transferów socjalnych w relacji do PKB wzrosła z mniej niż 2 proc. na początku XX w. do blisko 30 proc. obecnie.

W czasach Bismarcka średni okres życia wynosił około 35 lat i koszty systemu były znikome, a jednocześnie w XIX i XX w. następował bezprecedensowy w historii wzrost demograficzny. Problem finansowania systemu nie istniał, ponieważ jeszcze do lat 80. XX w. relacja liczby osób w wieku produkcyjnym (16 – 65) do osób w wieku emerytalnym (>65) w głównych gospodarkach OECD wynosiła aż 4 do 5. Jest to równoznaczne z utrzymywaniem dwojga rodziców na emeryturze przez prawie dziesięcioro dzieci. Jeżeli każde z nich przeznaczy na ten cel 20 proc. swojego wynagrodzenia, to każde z rodziców może otrzymywać świadczenie w kwocie ponad 100 proc. wynagrodzenia. Korzystna demografia umożliwiła pobieranie przez kilka pokoleń emerytów do lat 90. wysokich emerytur od 80 do 100 proc. ostatniego wynagrodzenia (tzw. stopa zastąpienia).

System nie motywował do dłuższej pracy, wskutek czego efektywny wiek przejścia na emeryturę w krajach OECD obniżył blisko o dwa lata od 1960 r., a okres życia na emeryturze wydłużył się aż o pięć lat (o 1/3). W efekcie nastąpił spadek relacji populacji osób w wieku produkcyjnym do osób w wieku emerytalnym do poziomu 2,5 w najwyżej rozwiniętych krajach OECD. Innymi słowy, w powyższym przykładzie dwoje rodziców utrzymuje już tylko pięcioro dzieci, a możliwa do wypłaty wysokość emerytury wyniesie około 50 proc. wynagrodzenia.

Pułapka Bismarcka w postaci stałego wieku emerytalnego, przy tak zasadniczej zmianie struktury demograficznej, powoduje upadek tradycyjnego systemu repartycyjnego. Jego objawy to narastanie długu publicznego (oficjalnego i ukrytego) oraz znaczący spadek możliwej do utrzymania wysokości świadczenia emerytalnego i rentowego.

[srodtytul]Okres poszukiwań[/srodtytul]

Fundamentalny problem długoterminowej stabilności systemu emerytalnego i finansów publicznych zaczął być identyfikowany w szerszym zakresie z początkiem lat 80. i 90. W Niemczech oszacowano, że gdyby utrzymać istniejący system, to składka emerytalna musiałaby wzrosnąć z 18,7 proc. w 1990 r. do 40 proc. w 2030 r., czyli poziomu, którego żadna gospodarka nie wytrzyma. Rozpoczęło się więc intensywnie poszukiwać dróg wyjścia z pułapki.

Sytuacja demograficzna w czasach globalizacji wymusza zmniejszanie roli państwa socjalnego i zwiększenie roli sektora prywatnego celem budowania prywatnych oszczędności emerytalnych przy zapewnieniu niskich kosztów pracy i konkurencyjności. W Polsce ważna będzie także polityka imigracyjna, ponieważ projekcje wskazują, że do 2050 r. może nastąpić drastyczny spadek populacji z 38 mln do nawet około 30 mln.

Istotnej zmianie ulega sam model systemu emerytalnego wskutek rozwoju systemu wielofilarowego. Współczesny system emerytalny składa się z pięciu filarów:

a) filar 0 finansowany jest z podatków i ma zabezpieczać na minimalnym poziomie utrzymanie osób o najniższym poziomie życia,

b) filar I to obowiązkowy tradycyjny system PAYG, który ma zapewniać emeryturę na niewysokim poziomie (20 – 30 proc. stopy zastąpienia),

c) II filar to obowiązkowy system kapitałowy, w którym składka przekazywana jest do funduszy inwestycyjnych (w Polsce OFE) i inwestowana w aktywa finansowe,

d) III filar, który różni się od II filaru tym, że jest dobrowolny i bardziej liberalny w zakresie możliwości inwestycyjnych,

e) IV filar to oszczędności i majątek prywatny.

Zasadniczą ideą systemu kapitałowego jest to, aby osoby pracujące oszczędzały w okresie zatrudnienia kwotę równą przyszłej sumie wypłat emerytury i jednocześnie mogły dzięki efektywnej polityce inwestycyjnej podnieść wysokość tego świadczenia. Wdrażając filar kapitałowy, poszczególne kraje mają różne punkty wyjścia do reformy oraz tradycje. Przyjęte rozwiązania różnią się istotnie zakresem I, II i III filaru. Różnice te dotyczą m.in. wysokości składki na II filar (waha się ona od 2,5 proc. w Szwecji do 10 proc. w Chile), modelu systemu kapitałowego (fundusz zarządzany centralnie, fundusze pracownicze), polityki inwestycyjnej i spektrum możliwości inwestycyjnych, marketingu, poziomu konkurencji, kosztów czy w końcu zasad wypłat emerytury dożywotniej. W ramach III filaru główne różnice dotyczą bodźców podatkowych oraz umiejscowienia systemu po stronie pracownika (w Polsce IKE) lub pracodawcy (w Polsce PPE).

Ostatnie 20 lat można określić mianem okresu poszukiwań optymalnej drogi reformy systemu emerytalnego. Lecz nikt dotychczas nie znalazł złotego środka.

[srodtytul]Polski system na zakręcie[/srodtytul]

Polska stoi w obliczu jednej z najbardziej niekorzystnych tendencji demograficznych spośród krajów UE i OECD. Główne wyzwania to zmniejszenie populacji o 1/5, spadek relacji osób pracujących do osób na emeryturze o ponad połowę do 2050 r. i spodziewany, wynikający głównie z demografii, spadek tempa wzrostu gospodarczego od końca lat 20. XXI w.

Idea systemu wielofilarowego jest bardzo dobra, gorzej jest z jej wdrożeniem. W okresie kilkudziesięciu lat, do wejścia w życie nowego modelu wpłaty do OFE, mogą być finansowane wyłącznie z trzech źródeł:

? wyższych podatków,

? wpływów z prywatyzacji,

? oszczędności sektora publicznego (nadwyżki budżetowej).

Wyższe podatki podnoszą koszty pracy i mają negatywne skutki dla wzrostu zatrudnienia, co dyskwalifikuje to rozwiązanie. Wpływy z prywatyzacji są cykliczne i zbyt małe (od 10 do 20 proc. wpłat do OFE). Pozostaje więc zdecydowane ograniczenie wydatków państwa. Niestety, przez ostatnie kilkanaście lat Polska szła w przeciwnym kierunku, m.in. niedokończenie reformy emerytalnej (brak zrównania wieku emerytalnego), podniesienie stopy indeksacji emerytur czy też stworzenie preferencyjnych systemów emerytalnych (służby mundurowe, górnicy). Paradoksalnie jednak prawdziwym gwoździem do trumny reformy emerytalnej było obniżenie składki rentowej z 13 do 6 proc. w latach 2007 i 2008 r. (17 mld zł deficytu funduszu rentowego).

Tym samym zwiększono koszty, obniżając przychody w systemie, który już był deficytowy. W efekcie deficyt FUS przekracza obecnie 67 mld zł (50 mld zł fundusz emerytalny), tj. ponad 4,9 proc. PKB, co odpowiada około 3/4 olbrzymich obecnie potrzeb pożyczkowych netto państwa. Z tej kwoty 1,3 proc. PKB, tj. około 22 mld zł, to transfery do OFE, czyli koszt reformy w okresie przejściowym.

Reforma systemu emerytalnego z 1999 r. była niezbędnym krokiem we właściwym kierunku, jednakże nie obyło się bez kilku istotnych błędów – koszty, zasady dystrybucji, polityka inwestycyjna i projekcje bilansu systemu. Koszty reformy okazały się już po kilku latach nie do udźwignięcia i system, który miał się bilansować w ciągu siedmiu lat, na skutek złych projekcji i późniejszych zmian powoduje, że Polska wpada w pułapkę zadłużenia.

Zasadniczy problem leży w efektywnym wieku przejścia na emeryturę w Polsce. Nie jest do utrzymania system, w którym wynosi on 57,8 roku, a średni okres pracy to 34,3 roku przy wydłużającym się okresie życia (obecnie 75,2 roku). System ma szanse być zrównoważony, a emerytury istotnie wyższe przy okresie pracy minimum 42 lata (stopa zastąpienia powyżej 35 – 40 proc.).

[srodtytul]Dobre i złe wieści dla dzieci[/srodtytul]