Zezwolenie na handel alkoholem: dodatkowe kryteria miasta

Prezydent Łomży odmówił spółce zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w prowadzonej przez nią placówce handlowej. Odmowę uzasadnił tym, że do rozdysponowania miał tylko 11 zezwoleń, a chętnych było aż 40. Władze miasta postanowiły więc, że pod uwagę będą brały kryterium daty wpływu wniosku, zasadę jeden przedsiębiorca – jeden punkt sprzedaży alkoholu oraz zagęszczenie punktów sprzedaży napojów alkoholowych.

Na wokandzie

Spółka odwołała się, twierdząc, że jako trzecia złożyła wniosek i nie  miała innych punktów sprzedaży alkoholu. Jej zdaniem kryterium w postaci terytorialnego położenia punktów sprzedaży jest nieprecyzyjne, niejasne, nieujęte w uchwałach. Zaskarżona decyzja nie wyczerpuje zatem przesłanek decyzji poprawnej merytorycznie, jak i formalnie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze  przyznało rację prezydentowi miasta. Podobnie uznał wojewódzki sąd administracyjny. Innego zdania był Naczelny Sąd Administracyjny.

Według niego w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny został wyjaśniony w sposób wyczerpujący, jego ocena pod kątem spełnienia przesłanek udzielenia zezwolenia została jednak dokonana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Uchylił więc zaskarżoną decyzję.

W ocenie NSA doszło do błędnej wykładni art. 18 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w zw. z art. 12 ust. 2.

W myśl art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zezwolenie to wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy, oddzielnie na różne rodzaje napojów alkoholowych (art. 18 ust. 3).

Natomiast stosownie do art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, Rada Gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 proc. alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży, jak też zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Liczba punktów sprzedaży, o których mowa w ust. 1, oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 12 ust. 4).

Kryteria z uchwały

W omawianej sprawie jedną uchwałą Rada Miasta ustaliła maksymalną liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych, natomiast drugą – określiła zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Łomży. Z kolei uchwałą z grudnia 2010 r. przyjęła „Łomżyński Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Patologii Społecznej na rok 2011 r.", którego częścią są „Zasady ograniczania dostępności napojów alkoholowych".

W tym ostatnim dokumencie Rada Miasta określiła kryteria ustalania listy rankingowej w przypadku większej liczby wniosków o wydanie zezwolenia niż liczba wolnych punktów, tj.:

1. data wpływu wniosku,

2. zasada jeden przedsiębiorca – jeden punkt sprzedaży napojów alkoholowych,

3.  opinia Rady Osiedla,

4.  brak negatywnych wyników kontroli w zakresie przestrzegania ustawy o wychowaniu w trzeźwości,

5. opinia policji.

Zdaniem NSA, niesporny jest fakt spełnienia, przez wszystkich ubiegających się o zezwolenie przedsiębiorców, kryteriów określonych w punktach 3., 4. i 5. W decyzji z lipca 2011 r. prezydent miasta wskazał, że 15 przedsiębiorców spełniło kryteria, o których mowa w punktach 1. i 2., a ponieważ wolnych było 11 punktów, to konieczne stało się zastosowanie dodatkowego kryterium, tj. uwzględnienie terytorialnego zasięgu rozdysponowanych już punktów, wg którego zezwolenie mógłby otrzymać ten przedsiębiorca, na którego „terenie działania" brak jest punktu sprzedaży alkoholu, czy też ten, gdzie punktów sprzedaży jest najmniej.

Stosując to dodatkowe kryterium (terytorialności), urząd wykluczył wnioski ośmiu przedsiębiorców, w tym skarżącej, a w konsekwencji udzielił zezwoleń podmiotom, które, jak uzasadnił, spełniały kryteria daty wpływu wniosku, zasadę jeden przedsiębiorca – jeden punkt sprzedaży alkoholu oraz zagęszczenie punktów sprzedaży.

W ocenie NSA dokonana przez urząd weryfikacja wniosków narusza przyjęte kryteria, ponieważ w pierwszej kolejności powinny być stosowane znane wnioskodawcom kryteria, o których mowa w uchwale Rady Miasta, czyli kryteria podstawowe.

NSA nie kwestionuje, że w ramach uznania administracyjnego organ może wprowadzić dodatkowe kryteria wyboru podmiotów. Jednak określenie tych dodatkowych kryteriów powinno być obiektywne, jasne i precyzyjne, a procedura wyboru przejrzysta i poddająca się kontroli, tak aby zadośćuczynić zasadom postępowania administracyjnego, w szczególności zasadzie uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli.

Ponadto dodatkowe kryterium powinno być zastosowane dopiero wówczas, gdyby po weryfikacji wniosków w oparciu o kryteria podstawowe (daty złożenia wniosku i zasady jeden przedsiębiorca – jeden punkt sprzedaży), wyłoniono większą liczbę przedsiębiorców niż liczba wolnych punktów. Niedopuszczalne jest natomiast zastosowanie dodatkowego kryterium, które spowodowałoby wykluczenie przedsiębiorców spełniających kryteria podstawowe i uzyskanie zezwolenia przez podmioty, które tych kryteriów podstawowych nie spełniają.

Nie było potrzeby

W ocenie NSA nie wykazano, aby stosowanie dodatkowego kryterium wyboru było konieczne. Skoro bowiem jednym z kryteriów podstawowych była data wpływu wniosku, to oznacza, że należało preferować tych przedsiębiorców, którzy złożyli wnioski najwcześniej. Prezydent miasta prowadził rejestr wpływu wniosków, z którego wynika, że skarżąca spółka złożyła wniosek jako trzeci przedsiębiorca. Nie została też wykluczona z powodu naruszenia innych kryteriów, o których mowa w uchwale Rady Miasta.