Jak wyznaczyć granice informacji publicznej

Rz: Prawo do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego. Na całym świecie podlega rozmaitym ograniczeniom. Czy można wskazać jakieś generalne ograniczenia tego prawa?

Agnieszka Piskorz-Ryń, doktor prawa z Uniwersytetu im. Kardynała Stefana Wyszyńskiego: Aktem prawnym, który wyznacza – na poziomie międzynarodowym – granice prawa do informacji publicznej jest konwencja z Tromso. Reguluje ona zasady dostępu do dokumentów urzędowych. Określa, że ograniczenia powinny, po pierwsze, wynikać precyzyjnie z przepisów prawa, po drugie, być konieczne w demokratycznym społeczeństwie, a po trzecie, proporcjonalne do celu. Wskazuje również wartości czy interesy, ze względu na które prawo do informacji może być ograniczone.

A jeżeli mielibyśmy wskazać jakieś rodzaje informacji, które z pewnością nie powinny być udostępniane?

Będą to przede wszystkim wszelkie informacje dotyczące bezpieczeństwa państwa. Ale nie tylko. Dostęp do informacji może być również ograniczony ze względu na potrzebę ochrony prywatności osób fizycznych czy tajemnicy przedsiębiorstwa. Ten katalog wyłączeń zawarty w konwencji z Tromso wskazuje na kilkanaście interesów, których ochrona może uzasadniać ograniczenie prawa do informacji.

Jak te ograniczenia wyglądają w polskim prawodawstwie? Co na ten temat mówi konstytucja czy ustawy?

W Polsce problem jest taki, że o ile sama ustawa o dostępie do informacji publicznej została wprowadzona dość szybko, o tyle nie dokonano przy okazji jej wprowadzania przeglądu tajemnic. Cóż to oznacza? Do systemu będącego pozostałością po PRL, gdzie tajemnica była zasadą, a dostęp do informacji wyjątkiem, wprowadzono prawo do informacji publicznej. Powstała zatem sytuacja, w której z jednej strony mamy prawo do informacji, a z drugiej rozmaite, sektorowo wprowadzane tajemnice. Nie został stworzony żaden katalog wartości, które mogłyby ograniczać prawo do informacji.

Jeżeli zaś chodzi o poziom konstytucyjny, to o ile w polskiej konstytucji mamy art. 61, w którym zostało zapisane prawo do informacji, o tyle zasada jawności działania państwa nie została w niej w bezpośredni sposób sformułowana. Oczywiście, jest ona formułowana w doktrynie, ale nie jest to wprost zasada konstytucyjna.

A czy w polskim porządku prawnym możemy wskazać katalog informacji, którymi instytucje państwa – same z siebie – powinny się dzielić z obywatelami, oraz takie dane, które są udostępniane, ale tylko na wniosek, gdy obywatel o nie zapyta?

Wydaje mi się, że to są dwie strony tego samego medalu. Idea państwa demokratycznego, cały trwający od lat 60. XX w. ruch na rzecz jawności dążyły do uznania, że państwo demokratyczne działa jawnie i transparentnie. Oczywiście przy zastrzeżeniu, że pewne aspekty jego działania powinny być jednak objęte tajemnicą. Oznacza to, że obowiązkiem państwa jest zapewnienie transparentności działania władzy. Może to być realizowane za pomocą rozmaitych narzędzi, takich jak prawo uczestniczenia obywatela w posiedzeniach kolegialnych organów państwa (samorządu terytorialnego) czy też obowiązek publikowania określonych danych w Biuletynie Informacji Publicznej. Ta transparentność realizowana jest również przez przyznanie obywatelom prawa do żądania informacji od państwa. Są to zatem zasady połączone.

Czy prawo do informacji może być nadużywane?

Wszystko zależy od sposobu pojmowania tego prawa. Zwolennicy pełnej jawności działań państwa powiedzą, że każde domaganie się informacji publicznej jest słuszną realizacją prawa, nawet jeżeli jest to 50. wniosek tej samej osoby skierowany do tego samego organu w tym samym dniu. Niektórzy powiedzą nawet, że jest to „święto demokracji". Jednocześnie możemy się zastanowić, jak takie „święto demokracji" wpływa na sprawne funkcjonowanie administracji publicznej. Czy w dobrej i słusznej ustawie o dostępie do informacji publicznej nie powinien się znaleźć jakiś wentyl bezpieczeństwa, chroniący administrację publiczną przed wnioskami dezorganizującymi jej funkcjonowanie, utrudniającymi wykonywanie innych zadań publicznych oraz udostępnianie informacji innym obywatelom.

Jak ten problem jest rozwiązywany na świecie?

Państwa europejskie wypracowały rozmaite rozwiązania przeciwdziałające wnioskom określanym jako obraźliwe czy uciążliwe lub powodujące zakłócenie pracy urzędu. Ustawodawstwo francuskie, litewskie czy estońskie przewiduje np. możliwość odmówienia udostępnienia informacji publicznej, jeżeli jej udzielenie wiąże się z zakłóceniem pracy organu i obsługującego go urzędu. Prawo brytyjskie, irlandzkie, nowozelandzkie, Republiki Południowej Afryki daje możliwość pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który jest błahy, niepoważny, czy dokuczliwy. W ustawie brytyjskiej władze publiczne nie są zobowiązane udostępniać informacji na wniosek dokuczliwy. Przepis brzmi lakonicznie, ale skierowane do urzędników omówienie, jak go prawidłowo stosować, liczy aż 37 stron! Dalej idzie ustawodawstwo australijskie. Tam komisarz ds. informacji może natrętnego pytającego zakwalifikować jako dokuczliwego wnioskodawcę. Osoba z taką etykietą jest praktycznie pozbawiona możliwości żądania jakichkolwiek informacji publicznych, chyba że podmiot zobowiązany zdecyduje się sam je udostępnić. Ich udostępnienie zależy wyłącznie od jego dobrej woli.

Czy polska ustawa o dostępie do informacji publicznej również zawiera przepisy przeciwdziałająca takiemu pieniactwu?

W ograniczonym zakresie, bo jedynie w stosunku do tzw. informacji przetworzonej. O ile bowiem informację publiczną udostępnia się każdemu, o tyle informację przetworzoną jedynie wówczas, gdy jest to szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego.

Czy sposobem na przeciwdziałanie pieniactwu mogą być opłaty za udostępnienie informacji?

Oczywiście, opłata może być ograniczeniem dostępu do informacji publicznej, jeżeli będzie bardzo wysoka. Są takie kraje w UE, w których za informację publiczną płaci się dużo. Trzeba jej naprawdę bardzo potrzebować, żeby tak dużą opłatę uiścić. Co ciekawe, są to kraje, które z perspektywy Polski są w pełni demokratyczne, np. Niemcy.

W Polsce dostęp do informacji publicznej jest wolny od opłat.

Tak, udzielenie informacji publicznej nie jest uzależnione od wniesienia tzw. opłaty wstępnej. Wnioskodawca może jedynie zostać zobowiązany do pokrycia kosztów związanych z jej udostępnieniem. Zresztą uważam, że przepisy w tym zakresie powinny zostać uporządkowane, obecnie są bowiem niejasne.

Można by wprowadzić np. stałą niską opłatę za udostępnienie kserokopii informacji publicznej. Taka opłata nie byłaby żadną przeszkodą w uzyskaniu informacji. Jednocześnie wnioskodawca zastanowiłby się, czy rzeczywiście jej potrzebuje i czy takiej samej informacji nie może uzyskać z innych źródeł.

Wiem, że w projekcie „Model regulacji jawności i jej ograniczeń" badano problem nadużywania prawa do informacji w Polsce. Chciałem zapytać, co z tych badań wynika.

Pokazały one, że 67 proc. podmiotów zobligowanych do udostępniania informacji publicznej z takim zjawiskiem miało do czynienia. Z badań tych wynika, że powtarzające się zapytania są najuciążliwsze dla małych gmin (do 20 tys. mieszkańców). Dla większych samorządów ich uciążliwość nie jest aż tak odczuwalna. A to z prostej przyczyny – mają więcej pracowników, którzy mogą się zajmować rozpatrywaniem wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Co ciekawe, wypełniający tę całkowicie anonimową ankietę urzędnicy wskazywali jako jednego z najbardziej uciążliwych pytających jedną firmę, która składając wnioski o udostępnienie informacji publicznej, zbierała po prostu informacje handlowe, które albo sprzedawała, albo występowała z ofertą handlową do urzędu, który informację publiczną jej udostępnił, przy czym po przyjęciu oferty wnioski ustawały.