Nowelizacja ustawy o odpadach - obowiązek dostosowania wydanych zezwoleń do nowych wymogów

Miniony rok nie był łaskawy dla branży odpadowej. Zupełnie niespodziewane 5 września 2018 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o odpadach, która wprowadziła istotne zmiany w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów. Przyjęta nowelizacja stanowi odpowiedź rządu na liczne pożary odpadów, które można było zauważyć na terenie kraju. Pośpiech, jaki towarzyszył pracom nad nową ustawą, jak również brak analizy przyczyn pożarów na etapie prac legislacyjnych spowodował, że przedstawiciele branży odpadowej od początku bardzo sceptycznie podeszli do nowych przepisów. Podnoszono, że przyjęty pakiet odpadowy nie osiągnie zakładanego celu, jakim miała być skuteczna walką z szarą strefą, a czas na dostosowanie się do nowych wymagań jest po prostu za krótki.

Czytaj także: Ustawa o odpadach: maksimum obowiązków i minimum uprawnień

Nowa regulacja może również spowodować zaprzestania działalności przez mniejszych przedsiębiorców, których nie stać na wdrożenie nowych obowiązków, takich jak koszty monitoringu czy zabezpieczenie roszczeń. W związku z tym pojawiła się wątpliwość, czy nowe wymagania faktycznie powstrzymają proceder nielegalnego gospodarowania odpadami, czy też ich skutki ostatecznie odczują przedsiębiorcy, którzy zgodnie z prawem prowadzą działalność w branży odpadowej? O ile odpowiedź na powyższe pytania w najbliższym czasie zweryfikuje praktyka, to już dzisiaj można powiedzieć, że z prawnego punktu widzenia, nowa regulacja również do najszczęśliwszych nie należy. Pośpiech w przyjęciu przepisów niestety miał przełożenie na ich jakość. Nowe zapisy niejednokrotnie budzą wątpliwości interpretacyjne , co nie jest pożądanym zjawiskiem wśród przedsiębiorców, dla których stabilność i pewność systemu prawnego jest gwarantem stabilności działalności gospodarczej.

Operat przeciwpożarowy

Pakiet odpadowy nakłada na przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów konieczność złożenia do dnia 5 września 2019 r. wniosków o zmianę wydanych zezwoleń. Do wniosku należy dołączyć m.in. operat przeciwpożarowy określający warunki ochrony przeciwpożarowej instalacji, obiektu budowlanego lub innego miejsca magazynowania odpadów, uzgodnione z właściwym powiatowym komendantem straży pożarnej. Zgodnie z ustawą operat przeciwpożarowy powinien zostać przygotowany przez osobę posiadające w tym zakresie specjalistyczną wiedzę (np. rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych), a następnie przekazany do właściwego komendanta straży pożarnej w celu wydania postanowienia aprobującego zaproponowane wymagania przeciwpożarowe.

Wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej, jakie mają spełnić takie obiekty budowlane, instalacje czy inne miejsce magazynowania odpadów zostaną określone w rozporządzeniu wykonawczym wydanym przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Problem w tym, że do dziś rozporządzenie nie weszło w życie – stanie się to najwcześniej w sierpniu 2019 r. Czy przygotowanie operatu przeciwpożarowego, stanowiącego warunek uzyskania (zmiany) zezwolenie jest zatem możliwe? Zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Środowiska brak rozporządzenia wykonawczego nie stoi na przeszkodzie opracowania operatów przeciwpożarowych.

W takiej sytuacji operaty powinny zostać opracowane w oparciu o obowiązujące przepisy przeciwpożarowe, w tym wprowadzony nowelizacją ogólny nakaz projektowania, wykonywania, wyposażenia, uruchomiania, użytkowania i zarządzania instalacjami czy miejscami magazynowania odpadów w sposób ograniczający możliwość powstania i rozprzestrzeniania się pożaru. Problem w tym, że przepis jest zbyt ogólny aby mógł stanowić punkt odniesienia do określenia bardziej szczegółowych warunków. W takiej sytuacji właściwe organy Państwowej Straży Pożarnej powinny kierować się wiedzą techniczną oraz zdobytym doświadczeniem. W praktyce jednak niektórzy komendanci Państwowej Straży Pożarnej nie chcą wydawać postanowień, powołując się właśnie na brak rozporządzenia wykonawczego i przedłużając prowadzone w tym zakresie postępowanie. To jednak nie koniec problemów przedsiębiorców.

Oświadczenia o niekaralności

Do wniosku o wydanie (zmianę) zezwoleń na zbieranie i przetwarzanie odpadów konieczne będzie załączenie również zaświadczeń i oświadczeń o niekaralności. O ile uzyskanie zaświadczenia nie stanowi większego problemu (co najwyżej konieczność udania się do najbliższego Krajowego Rejestru Karnego), o tyle przygotowanie oświadczeń nie jest już takie proste. Największą wątpliwość i kontrowersje budzi oświadczenie, z którego ma wynikać, że wspólnik, prokurent, członek zarządu lub członek rady nadzorczej posiadacza odpadów nie pełnił takich funkcji u innego przedsiębiorcy, w stosunku do którego w ostatnich 10 latach wydano:

- ostateczną decyzję o cofnięciu zezwolenia na zbieranie czy przetwarzanie odpadów lub

- nie wymierzono administracyjnej kary pieniężnej na podstawie ustawy o odpadach.

Z przepisów nie wynika jednoznacznie, który podmiot (tj. czy posiadacz odpadów czy może osoba pełniące wymienioną funkcję) ma takie oświadczenie złożyć.

Można przypuszczać (choć powinno to wynikać wprost z przepisów), że takie oświadczenie powinno zostać złożone przez osobę, której bezpośrednio dotyczy, mającą faktyczną wiedzę w tym zakresie tj. przez wspólnika, prokurenta, członka zarządu lub członka rady nadzorczej. Tylko co zrobić, jeśli taka osoba nie ma pewności, a oświadczenie składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej? W takiej sytuacji zdrowy rozsądek nakazuje zwrócenie się do poprzednich pracodawców z zapytaniem o uzyskanie informacji w zakresie niezbędnym do złożenia oświadczenia. Problem w tym, że udzielenie odpowiedzi nie jest obligatoryjne i stanowi co najwyżej wyraz dobrej woli przedsiębiorcy. Można zatem przypuszczać, że w przypadku, gdy w stosunku do przedsiębiorcy została wydana ostateczna decyzja o cofnięciu zezwolenia czy wymierzona administracyjna kara pieniężna, nie będzie on skory do podzielenia się taką informacją, chociażby z powodu wizerunkowych. Nowelizacja ustawy o odpadach nałożyła zatem obowiązek dostarczenia oświadczeń, nie przewidując mechanizmu, w jaki sposób zainteresowany podmiot może wejść w posiadanie wymaganych informacji.

Co więcej, nieprecyzyjny zapis powoduje rozbieżności interpretacyjne co do tego, jak należy rozumieć termin „ostatnie 10 lat". Zgodnie z wykładnią celowościową, wspólnik, prokurent, członek zarządu lub członek rady nadzorczej powinien złożyć oświadczenie obejmujące okres pełnienia takich funkcji u innego przedsiębiorcy w ciągu ostatnich 10 lat. Tymczasem z literalnej wykładani wynika, że 10-letni okres powinien być liczony odrębnie dla każdego przedsiębiorcy, u którego dana osoba pełniła funkcję wspólnika, prokurenta, członka rady nadzorczej lub zarządu w ciągu ostatnich 10 lat. Oznacza to, że w przypadku niewłaściwego zarządzania spółką przez inne osoby, które skutkowało np. wydaniem decyzji o cofnięciu zezwolenia, wspólnik, prokurent, członek zarządu lub członek rady nadzorczej będzie musiał wskazać taką informację w oświadczeniu.

Tak interpretowany przepisów wprowadza odpowiedzialność zbiorową i z logicznego punktu widzenia wydaje się być nieuzasadniony. Niemniej jednak niefortunny i zapewne niezamierzony zapis postanowienia nakazuje właśnie tak go interpretować. Do czasu zmiany feralnego zapisu, przedsiębiorcy będą skazani na łaskę zdroworozsądkowego podejścia organów.

Wstrzymanie działalności

Nowe przepisy wprowadzają zmiany w zakresie wstrzymania działalności posiadacza odpadów. Obligatoryjne wstrzymanie działalności gospodarczej posiadacza odpadów będzie miało miejsce w przypadku wydania dwóch kar administracyjnych za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie lub wytwarzanie odpadów w okresie 3 lat.

Warto podkreślić, że dla wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania działalności nie jest istotna wysokość nałożonej kary, lecz ich ilość. Właśnie takie rozwiązanie budzi największe kontrowersje. Ustawa o odpadach przewiduje widełkową wysokość administracyjnych kar pieniężnych. W przypadku gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie czy przetwarzanie odpadów wysokość kary wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1000 000 zł.

Wysokość kary oblicza wojewódzki inspektor ochrony środowiska, uwzględniając w szczególności:

- ilość i właściwość odpadów,

- możliwość wystąpienia zagrożeń dla ludzi lub środowiska oraz

- okoliczności naruszenia przepisów ustawy o odpadach.

Można zatem przyjąć, że im mniejsze przewinienie tym mniejsza kara. Jeśli naruszenie warunków zezwolenia dotyczy odpadów o większych skutkach dla środowiska (np. odpadów niebezpiecznych) lub ma bardziej poważny charakter, wysokość kary będzie wyższa. Natomiast wprowadzony mechanizm wstrzymania działalności gospodarczej takiego zróżnicowania nie przewiduje. Postępowanie w sprawie wstrzymania działalności zostanie wszczęte zarówno w przypadku wydania kar o minimalnej wysokości np. 1000 zł, jak również w przypadku dużo wyższych kar.

Zmian będzie więcej

Do złożenia wniosków o zmianę wydanych zezwoleń na zbieranie i przetwarzanie odpadów i dostosowanie się do wymogów pakietu odpadowego zostało 6 miesięcy. Tymczasem już dzisiaj wiadomo, że to nie koniec zmian, jakie czekają branżę odpadową. Ministerstwo Środowiska opublikowało niedawno kolejną wersję projektu ustawy zmieniającej ustawę o utrzymaniu czystości i porządku z gminach, który wprowadza m.in., zmiany w ustawie o odpadach oraz ustawie prawo ochrony środowiska. Wszystko wskazuje, że trafi on do Sejmu w najbliższym czasie.

W lipcu 2020 r. mija z kolei termin na implementację przez państwa członkowskie pakietu dyrektyw gospodarki o obiegu zamkniętym. W chwili obecnej trwają pracę nad projektami ustaw i pomimo wielkiego zainteresowania ze strony przedsiębiorców, wydaje się, że rząd nie ma pomysłu na ich wdrożenie.