Handel: Gmina nie może dowolnie ograniczać czasu pracy sklepów

Rada Miejska w Żabnie podjęła uchwałę w sprawie ustalenia dni i godzin otwarcia i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych na terenie gminy. Po  pewnym czasie wprowadziła do niej zmianę, dodając dancingi.

Obie uchwały zostały podjęte na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z  8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  oraz art. XII § 1 ustawy z  26 czerwca 1974 r. przepisy wprowadzające kodeks pracy (dalej: przepisy wprowadzające).

W 2012 r. prokurator rejonowy w Dąbrowie Tarnowskiej wniósł skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na uchwały. Domagał się stwierdzenia ich nieważności.

Zarzuty prokuratora

Prokurator zarzucił naruszenie art. XII § 1 przepisów wprowadzających. Jego zdaniem uchwały ograniczają swobodę prowadzenia działalności gospodarczej oraz naruszają zasadę równości wobec prawa. Jako akty prawa miejscowego winny być wydane na podstawie upoważnienia ustawowego i w określonych granicach. Nie mogą one wykraczać poza unormowania ustawowe.

Według prokuratora, mimo że art. XII  został sformułowany ogólnie, to nie upoważnia to jednak gminy do pełnej swobody prawotwórczej. Taka interpretacja prowadziłaby wprost do stosowania przez gminę dowolnych ograniczeń i prowadziłaby do naruszenia zasady wolności gospodarczej. Ograniczenie tej zasady dopuszczalne jest tylko w drodze ustawowej i tylko ze względu na ważny interes społeczny. Uchwała rady miasta może jedynie wykonywać ustawę w granicach udzielonej do tego legitymacji, a nie uzupełniać ją czy też zmieniać.

Jakie były potrzeby

Rada Miejska w Żabnie wniosła o oddalenie skargi. Według niej celem i zakresem upoważnienia ustawowego określonego w art. XII § 1  przepisów wprowadzających było ustalenie czasu otwarcia placówek handlu i zakładów gastronomicznych wyłącznie w sposób uwzględniający potrzeby mieszkańców miast i wsi.

Gdyby natomiast ustawodawca chciał zachować odrębną regulację praw i obowiązków pracodawców i pracowników jednostek handlu detalicznego i zakładów gastronomicznych usługowych, to albo zachowałby moc obowiązującą ustawy z 14 kwietnia 1967 r. o godzinach otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych oraz o rozkładzie czasu pracy pracowników w nich zatrudnionych albo w art. XII § 1 wyraźnie postanowiłby, że organy w nich wskazane mają prawo określić prawa i obowiązki pracodawców i pracowników.

Trudno przypuszczać, aby ustawodawca, wprowadzając kompleksowe uregulowanie praw i obowiązków pracodawców i pracowników w kodeksie pracy, upoważnił do odrębnej regulacji w tym zakresie organy wykonawcze miast i gmin. W ocenie Rady Miejskiej art. XII § 1 przepisów wprowadzających nie jest przepisem szczególnym prawa pracy.

Rada Miejska zgodziła się natomiast z prokuratorem, że zarówno treść tego upoważnienia, jak i uchwały rad gmin w tym zakresie stanowią istotną ingerencję w swobodę działalności gospodarczej podmiotów określonych w upoważnieniu.

Przekroczenie kompetencji

WSA w Krakowie uchylił uchwały. W ocenie sądu rada miejska przekroczyła delegację ustawową z art. XII § 1 przepisów wprowadzających.

Uchwały są aktami prawa miejscowego. Konstytucja przewiduje wydawanie ich na podstawie upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych.

Podstawę do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Jednym z takich przepisów upoważniających gminę do wydania aktu prawa miejscowego jest przepis art. XII upoważniający do ustalenia przez gminę godzin otwarcia placówek handlowych i usługowych.

Jest  on ogólny, posługuje się niezwykle pojemnymi sformułowaniami „placówki handlu detalicznego, zakłady gastronomiczne i zakłady usługowe dla ludności" oraz nie zawiera ograniczeń i wytycznych w ustalaniu dni i godzin ich otwierania i zamykania.

Nie oznacza to, że samorząd ma nieskrępowaną swobodę w stanowieniu prawa miejscowego. Przyznanie gminie pełnej swobody prawotwórczej mogłoby prowadzić do naruszenia zasady wolności gospodarczej.

Dopuszczalny zakres prawotwórstwa lokalnego na podstawie art. XII uwzględniać musi jedną z fundamentalnych zasad, a mianowicie to, że akty prawa miejscowego to zawsze akty o charakterze wykonawczym do ustawy. Przepis wykonawczy może jedynie „wykonywać" ustawę.

Poza tym w omawianej ustawie dokonano zmian i wprowadzono przepisy przejściowe i końcowe. M.in. w jej art. XI postanowiono o utracie mocy obowiązującej ustawy z 14 kwietnia 1967 r. o godzinach otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności oraz o rozkładzie czasu pracy pracowników. W tej ustawie były przepisy upoważniające ówczesne terenowe organy administracji państwowej do określania godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych oraz sankcje na wypadek naruszenia tak określonych. Te przepisy nie zostały przeniesione do kodeksu pracy. Ustawodawca wprowadził więc art. XII upoważniający terenowe organy administracji do określenia dni i godzin otwarcia i zamknięcia placówek na podstawie zasad ustalonych przez ministra handlu wewnętrznego, a potem, po wprowadzeniu samorządu gminnego i nowelizacji ustawy w 1990 r., upoważniający do tego gminę.

Tak więc przepis art. XII miał wykonywać, a więc uzupełniać kodeks pracy. Jak wynika z jego art. 1, określa on prawa i obowiązki pracowników i pracodawców. Zawarta jest  w nim regulacja czasu pracy. Rada gminy, stanowiąc  o godzinach otwarcia i zamknięcia placówek, winna uwzględnić, że wydawane przez nią przepisy stanowią regulację praw i obowiązków pracodawcy i pracowników, a więc materię ściśle związaną z prawem pracy.