Kiedy związki zawodowe opiniują uchwały rady gminy

Aktywność związków zawodowych skoncentrowana jest głównie na obronie interesów pracowniczych na poziomie współpracy z pracodawcą. Organizacjom tym przyznano jednak dodatkowe uprawnienie, jakim jest opiniowanie założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym ich zadaniami. Tak wynika z art. 19 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (dalej: u.z.z.). Udział tych organizacji w procesie legislacyjnym nie dotyczy wyłącznie szczebla krajowego, ale także samorządu. W praktyce wiele wątpliwości wiąże się ustaleniem, które akty uchwałodawcze jego organów podlegają konsultacji. Wszystkie są bowiem aktami prawnymi. Ponadto nie zawsze łatwo określić, której organizacji związkowej przysługuje prawo wydawania opinii.

Projekt aktu prawnego

Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z. organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez pojęcie „aktu prawnego" należy rozumieć akt powszechnie obowiązujący, który zawiera normy generalne (skierowane do nieoznaczonego adresata) i abstrakcyjne (wskazujące powtarzalny sposób jego zachowania). Jak wskazał NSA w wyroku z 7 grudnia 2005 r. (sygn. akt II OSK 332/05), nie cała działalność uchwałodawcza gminy jest objęta obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych. Obowiązek ten nie obejmuje spraw załatwianych w drodze indywidualnych aktów organizacyjnych (wewnętrznych).

Takie rozumienie aktów prawnych, które podlegają procedurze konsultacyjnej, czasami bywa zawodne. Przykładem jest uchwała rady gminy o zamiarze likwidacji szkoły. Problem z ustaleniem charakteru prawnego tego aktu było powodem skrajnie niejednolitego orzecznictwa.

Fakt ten zmusił Naczelny Sąd Administracyjny do wydania stanowiska wiążącego sądy I instancji.

Wiążące stanowisko

W uchwale z 29 listopada 2010 r. (sygn. akt I OPS 2/10) NSA stwierdził, że rosnący zakres zadań publicznych prowadzi do wykształcania nowych „mieszanych" form prawnych ich wykonywania, niemieszczących się w ramach sztywnych podziałów doktrynalnych. W ocenie tego sądu, biorąc pod uwagę szeroki zakres pojęcia „aktów prawnych", przy ocenie, czy istnieje obowiązek przekazania określonej uchwały do zaopiniowania organizacji związkowej, w pierwszej kolejności należy badać, czy jej przedmiot dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków zawodowych. Jeśli przedmiotem uchwały jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym (niemające związku z zadaniami związków zawodowych), to nie ma obowiązku poddawania go opiniowaniu. Gdy natomiast zamierzone zmiany organizacyjne miałyby związek z zadaniami związków zawodowych i wywoływały skutki zewnętrzne, to należy je skonsultować ze związkami zawodowymi.

W orzeczeniu tym NSA przyjął, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 u.z.z. NSA wyjaśnił również, że w przypadku gdy przekazany zostanie do zaopiniowana projekt uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, to nie zachodzi już potrzeba późniejszego przekazania projektu samej uchwały o likwidacji jednostki. Negatywna opinia wyrażona na etapie projektowania uchwały intencyjnej może mieć o wiele większe znaczenie niż opinia taka wyrażona w stosunku do uchwały o likwidacji, kiedy istnieje już pozytywna kuratora oświaty, o likwidacji poinformowano rodziców i określone zostały o likwidacji szkoły.

Ustalenie reprezentatywności

Do opiniowania projektów aktów prawnych uprawnione są nie wszystkie organizacje związkowe, ale tylko te, które są reprezentatywne w rozumieniu art. 6 ustawy z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. Zgodnie z tym przepisem za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe i ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) zrzeszające więcej niż 300 tys. członków będących pracownikami oraz działające w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w wyroku z 27 sierpnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 509/08), że do procedury konsultacyjnej, o której mowa w art. 19 ust. 1 u.z.z., nie ma zastosowania art. 24125 § 1 pkt 2 oraz art. 24125a kodeksu pracy. Nie można bowiem utożsamiać „reprezentatywnej organizacji związkowej" z „reprezentatywną zakładową organizacją związkową".

Uprawnienie do opiniowania nie jest przyznane dowolnej organizacji związkowej, lecz tylko tej, której zadania wiążą się z danym projektem aktu prawnego. Wynika to z treści art. 19 ust. 1 u.z.z., który określa zakres opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, ograniczając uprawnienie do opiniowania do zakresu objętego zadaniami związków zawodowych. Zatem sam fakt reprezentatywności organizacji związkowej nie uzasadnia prawa opiniowania przez nią wszelkich aktów prawnych i ich projektów (wyrok NSA z 8 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1746/13).

Przykład

Rada gminy ustaliła wysokość nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego. Projekt tego aktu nie został przekazany do zaopiniowania związkom zawodowym. Wojewoda wniósł skargę na uchwałę do sądu administracyjnego. W jej uzasadnieniu wskazał, że akt ten wprost odnosi się do praw i interesów pracowników. Istniał więc ustawowy obowiązek zasięgnięcia opinii związków zawodowych o projekcie uchwały podejmowanej w wykonaniu delegacji wynikającej z art. 54 ust. 7 Karty nauczyciela. Sąd uznał skargę za uzasadnioną. Przyznał, że zaskarżona uchwała dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków pracowniczych w tym konkretnym przypadku, tj. uprawnień do nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego. W konsekwencji zgodnie z wymogami płynącymi z art. 19 u.z.z. projekt uchwały powinien być zaopiniowany przez właściwe organy związku zawodowego. W związku z tym, że niedopełniony został obowiązek przedstawienia projektu tego aktu do zaopiniowania związkom zawodowym, sąd stwierdził jego nieważność (na podstawie wyroku WSA w Lublinie z 27 listopada 2014 r., sygn akt III SA/Lu 367/14).

Analiza statutu lub pełnomocnictwa

Struktury organizacyjne związków zawodowych są rozbudowane i nie można swobodnie przyjmować, że każda związkowa struktura organizacyjna jest upoważniona do wypowiadania się w imieniu reprezentatywnej organizacji związkowej. Konieczne w tym celu jest dokonanie analizy postanowień statutów organizacji związkowych.

Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 17 czerwca 1993 r. (sygn. akt I PZP 2/93), władzami statutowymi związku zawodowego „odpowiednimi" w rozumieniu art. 19 ust. 2 u.z.z. są te, które na podstawie przepisu statutu lub decyzji właściwych władz związkowych mają uprawnienie do wypowiadania się w imieniu związku zawodowego w danych sprawach.

Z kolei WSA w Gliwicach w wyroku z 1 lipca 2008 r. ( sygn. akt IV SA/Gl 82/08) stwierdził, że uprawnienie odpowiednich władz statutowych danego związku zawodowego do opiniowania w trybie art. 19 ust. 2 u.z.z. wynika albo wprost z przepisu statutu, albo z udzielonego pełnomocnictwa.

Zakreślenie terminu

Stosownie do treści art. 19 ust. 1 u.z.z. zaopiniowaniu podlega projekt (a nie podjęta uchwała). Jak zauważył wojewoda mazowiecki w rozstrzygnięciu nadzorczym z 14 lipca 2011 r. (znak: LEX-O.4131.31.1.2011.LP), nie świadczy o wypełnieniu ustawowych obowiązków przedłożenie do zaopiniowania podjętej już uchwały. O spełnieniu ustawowych wymogów można mówić jedynie wtedy, gdy przedmiotem konsultacji jest projekt takiej uchwały.

Organy samorządu zobowiązane są skierować projekt aktu do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii. W tym zakresie obowiązują dwa terminy. Podstawowy okres to 30 dni. Może on być skrócony do 21 dni w sytuacjach związanych z ważnym interesem publicznym. Aby zastosować ten krótszy termin, organ kierujący powinien wskazać uzasadniające to powody. W przeciwnym razie skrócenie może być uznane za utrudnianie działalności związkowej prowadzonej. Nie ma natomiast przeszkód prawnych, aby z inicjatywy organu wnoszącego o opinię lub na wniosek związku zawodowego termin ten został przedłużony.

Zgodnie z art. 19 ust. 2[1] u.z.z. projekty aktów prawnych organy samorządu terytorialnego przekazują również na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez właściwy organ statutowy związku, nie później niż w dniu ich doręczenia na piśmie. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następnego po projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia (wyrok NSA z 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 98/14).

Na piśmie lub na posiedzeniu komisji

W razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku właściwy organ samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji samorządu terytorialnego. Tak wynika z art. 19 ust. 3 u.z.z.

Zdaniem NSA wyrażonym w wyroku z 4 marca 2014 r. (sygn. akt I OSK 2937/13) przepis ten nie zawiera warunku, aby w kwestii odrzucenia stanowiska związku organ zobowiązany był podjąć odrębną uchwałę. Ponadto NSA stwierdził, że jeżeli między założeniami projektu a stanowiskiem związku istnieje rozbieżność, może on korzystać ze swego uprawnienia do przedstawienia opinii nie tylko w formie pisemnej, ale także na posiedzeniu właściwej komisji. Uprawnienie to nie jest więc uzależnione od uprzedniego poinformowania związku o odrzuceniu jego stanowiska. Taka interpretacja prowadziłaby do ograniczenia możliwości bezpośredniego zaprezentowania stanowiska związku na posiedzeniu gremium dyskutującego kształt rozwiązań prawnych. Co więcej, zdaniem NSA informacja może być przesłana organizacji związkowej po podjęciu już opiniowanej uchwały.

Uchylenie się organu samorządu od zasięgnięcia opinii związku zawodowego o założeniach lub o projekcie aktu prawnego stanowi istotne naruszenie prawa, co skutkuje stwierdzeniem jego nieważności. Takie stanowisko było już wielokrotnie wyrażane w orzecznictwie sądów (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 12 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1344/14, wyrok NSA z 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 98/14).

Podstawa prawna: art. 19 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn. DzU z 2014 r. poz. 167)

Podstawa prawna: art. 6 ustawy z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (DzU nr 100, poz. 1080 ze zm.).

Proces opiniowania uchwały

1. Przekazanie projektu do związków zawodowych. Następuje to w formie pisemnej i drogą elektroniczną.