Przetargi publiczne - zamówienia podprogowe: katalog przesłanek umożliwiających wniesienie odwołania

Katalog przesłanek umożliwiających wniesienie odwołania w tzw. postępowaniach podprogowych jest zamknięty. Zaniechanie odrzucenia oferty innego wykonawcy nie mieści się w nim - uznał sąd okręgowy.

Publikacja: 28.03.2017 02:00

Przetargi publiczne - zamówienia podprogowe: katalog przesłanek umożliwiających wniesienie odwołania

Foto: 123RF

Nowela Prawa zamówień publicznych (p.z.p.) z 22 czerwca 2016 r. uzupełniła katalog podstaw do wniesienia odwołania w postępowaniach poniżej tzw. progu unijnego o trzy sytuacje, tj.:

- wobec czynności określenia warunków udziału w postępowaniu,

- wobec czynności wyboru oferty najkorzystniejszej oraz

- możliwość wniesienia odwołania na opis przedmiotu zamówienia.

W niecały rok od wejścia w życie znowelizowanych przepisów dotyczących zamówień podprogowych, okazało się, że największe trudności związane są z interpretacją przesłanki umożliwiającej wniesienie odwołania wobec czynności wyboru oferty najkorzystniejszej. Potwierdza to omówione niżej postanowienie Krajowej Izby Odwoławczej (KIO), potwierdzone wyrokiem sądu okręgowego.

Odwołanie nie na „zaniechanie"

W postanowieniu z 16 listopada 2016 r. (sygn. akt: KIO 2084/16), którego przedmiotem było postępowanie o udzielenie zamówienia poniżej tzw. progów unijnych, odwołujący zarzucił m.in. zaniechanie odrzucenia oferty innego wykonawcy z uwagi na zaoferowanie przez niego terminu płatności faktury 90 dni, co stanowiło – w ocenie odwołującego – czyn nieuczciwej konkurencji i naruszało przepisy prawa.

Krajowa Izba Odwoławcza odrzuciła to odwołanie, stojąc na stanowisku, że ustawodawca wyraźnie zezwolił na wniesienie odwołania w postępowaniach poniżej tzw. progów unijnych tylko i wyłącznie od wymienionych w art. art. 180 ust. 2 p.z.p „czynności" (a nie „zaniechań" zamawiającego). Ponadto, KIO wyraża, jednolity w orzecznictwie pogląd o wąskim rozumieniu pojęcia „wyboru oferty najkorzystniejszej", o którym mowa w art. 180 ust. 2 pkt 6 p.z.p. >patrz ramka.

W przedmiotowym postanowieniu, Izba wskazała, że nie można, zakładając racjonalność i konsekwencję ustawodawcy, twierdzić, że „wybór najkorzystniejszej oferty" obejmuje „zaniechanie czynności odrzucenia oferty". Wąskie rozumienie pojęcia „wybór oferty najkorzystniejszej" należy – zdaniem składu orzekającego w przedmiotowej sprawie odwoławczej – utożsamiać z dokonaniem wyboru oferty najkorzystniejszej zgodnie z kryteriami oceny ofert określonymi w specyfikacji istotnych warunków zamówienia.

Izba również wskazała, że wąska interpretacja pojęcia „wybór najkorzystniejszej oferty" wynika z brzmienia art. 92 ust. 1 p.z.p., który wyraźnie rozróżnia wybór oferty najkorzystniejszej i wykluczenie wykonawcy/odrzucenie oferty. W ocenie KIO nieuzasadnione jest stanowisko, że skoro ustawodawca daje wykonawcy możliwość kwestionowania wyboru oferty najkorzystniejszej w pkt 6 art. 180 ust. 2 p.z.p., to pozwala tym samym na kwestionowanie wszystkich wcześniejszych działań, które prowadzą do wyboru oferty –ponieważ konsekwencją byłoby umożliwienie wzruszania wszelkich wcześniejszych czynności i zaniechań zamawiającego, zapadłych w postępowaniu o udzielenie zamówienia, w tym przykładowo – nieprawidłowych postanowień specyfikacji istotnych warunków zamówienia.

Odmienne stanowisko prezesa

Powyższy pogląd prezentowany jednolicie w KIO jest jednak kwestionowany przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Wyraża on odmienny pogląd, wskazując że prawidłowa wykładania przepisów dotyczących możliwości wnoszenia odwołania poniżej progów (w oparciu o przesłankę z art. 180 ust. 2 pkt 6 p.z.p.) powinna prowadzić do wniosku, iż zaskarżeniu odwołaniem w tych postępowaniach podlegają wszystkie zachowania zamawiającego w ramach badania i oceny ofert prowadzące do wadliwego, niezgodnego z przepisami ustawy p.z.p. wyboru najkorzystniejszej oferty, w tym również zaniechanie wykluczenia wykonawcy, którego zamawiający zobowiązany był wykluczyć, a także zaniechanie odrzucenia oferty, która winna była zostać przez niego odrzucona.

Spór w interpretacji przesłanki określonej w art. 180 ust. 2 pkt 6 p.z.p. zaowocował wniesieniem przez Prezesa UZP aż 28 skarg na postanowienia KIO o odrzuceniu odwołań w postępowaniach poniżej progów unijnych. Dotychczas sądy rozpoznały 9 spraw w ww. przedmiocie, wydając 5 wyroków uwzględniających skargi prezesa urzędu i merytorycznie rozpoznających odwołania, 2 wyroki oddalające skargi prezesa urzędu oraz 2 postanowienia o umorzeniu postępowania sądowego.

Poniżej przedstawiamy jeden z dwóch wyroków sądu okręgowego oddalający skargę Prezesa UZP.

Przesądza sformułowanie „wyłącznie"

Sąd Okręgowy w Płocku 2 lutego 2017 r. (sygn. akt: IV Ca 1051/16) wydał wyrok, w którym w całości zaaprobował stanowisko KIO zaprezentowanie w ww. postanowieniu Izby (sygn. akt: KIO 2084/16). W ocenie sądu celem nowelizacji przepisów p.z.p. w tzw. postępowaniach podprogowych było ograniczenie odwołań do najistotniejszych decyzji mogących naruszać interesy wykonawców. Katalog przesłanek, określonych w art. 180 ust. 2 p.z.p. jest katalogiem zamkniętym, o czym przesądza użycie przez ustawodawcę sformułowania „wyłącznie". W ocenie sądu, nieodrzucenie oferty innego wykonawcy nie mieści się w katalogu przesłanek dopuszczających możliwość wniesienia odwołania w tzw. postępowaniach podprogowych. Sąd Okręgowy w Płocku zwrócił uwagę, że dodany ustawą nowelizującą z 22 czerwca 2016 r. do art. 180 ust. 2 p.z.p punkt 6, który przewiduje możliwość wniesienia odwołania wobec czynności wyboru oferty najkorzystniejszej, nie należy interpretować w taki sposób, że podciągać pod niego wszystkie czynności zamawiającego dokonywane w ramach badania i oceny ofert prowadzące do wyboru oferty najkorzystniejszej. Taka interpretacja przepisu, zdaniem sądu okręgowego, zatraciłaby sens wyjątkowości wnoszenia odwołań w odniesieniu do tzw. postępowań podprogowych. A zatem art. 180 ust. 2 pkt 6 p.z.p. należy rozumieć w sposób wąski, odnosząc się przy tym do definicji legalnej pojęcia „najkorzystniejszej oferty" zawartej w art. 2 pkt 5 p.z.p.

Sąd Okręgowy, oddalił skargę Prezesa UZP wniesioną na postanowienie KIO 2084/16 uznając, że odwołanie nie opierało się na żadnej przesłance wskazanej w art. 180 ust. 2 p.z.p., a zatem KIO słusznie odrzuciła odwołanie. ?

Komentarz eksperta

Agnieszka Gilowska, radca prawny w Zespole Zamówień Publicznych Kancelarii Dentons

Nowelizacja p.z.p. z 2016 r. rozszerzyła katalog przesłanek na podstawie których wykonawcy w postępowaniach poniżej progów mogą wnosić odwołania. Jednym z powodów rozszerzenia ww. katalogu była potrzeba rozwiązania problemu braku możliwości wnoszenia odwołań w postępowaniach podprogowych na niektóre, podstawowe czynności podejmowane przez zamawiającego, w tym również wybór oferty najkorzystniejszej.

Obecne rozbieżności interpretacyjne pomiędzy KIO, Prezesem UZP, a także sądami okręgowymi, dotyczące możliwości zakwalifikowania czynności wykluczenia/odrzucenia oferty do pojęcia „wyboru najkorzystniejszej oferty", a zatem determinujące prawo do wniesienia odwołania w zamówieniach podprogowych w oparciu o przesłankę wyboru oferty najkorzystniejszej, zdają się poddawać w wątpliwość cel nowelizacji p.z.p. wprowadzonej z 2016 r.

Wniesienie odwołania

Zgodnie z art. 180 ust. 2 p.z.p. w postępowaniach poniżej tzw. progów unijnych istnieje możliwość wniesienia odwołania wyłącznie wobec czynności:

- wyboru trybu negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki lub zapytania o cenę,

- określenia warunków udziału w postępowaniu,

- wykluczenia odwołującego z postępowania o udzielenie zamówienia,

- odrzucenia oferty odwołującego, opisu przedmiotu zamówienia,

Internet i prawo autorskie
Bruksela pozwała Polskę do TSUE. Jest szybka reakcja rządu Donalda Tuska
Prawnicy
Prokurator z Radomia ma poważne kłopoty. W tle sprawa katastrofy smoleńskiej
Sądy i trybunały
Nagły zwrot w sprawie tzw. neosędziów. Resort Bodnara zmienia swój projekt
Prawo drogowe
Ten wyrok ucieszy osoby, które oblały egzamin na prawo jazdy
Dobra osobiste
Karol Nawrocki pozwany za książkę, którą napisał jako Tadeusz Batyr