Hanna Filipczyk o założeniach nowej ordynacji podatkowej

Nie da się temu zaprzeczyć: relacje między organami podatkowymi a ich klientami są często napięte, antagonistyczne, trudne. Wywołuje to niekorzystne skutki. Jednym z nich jest wciąż rosnąca liczba sporów podatkowych znajdujących swój finał w sądzie. Ich rozstrzygnięcie w sposób władczy jest nieefektywne i nie służy współpracy stron sporu w przyszłości.

Wielu takim sporom można byłoby zapobiec, wiele innych – rozwiązać polubownie. Relacje z podatnikami warto oprzeć na współpracy zamiast na konfrontacji. Temu właśnie mają służyć propozycje zawarte w projekcie kierunkowych założeń nowej ordynacji podatkowej przygotowanym przez Komisję Kodyfikacyjną Ogólnego Prawa Podatkowego. Propozycje te są umieszczone pod zbiorczym szyldem nowych niewładczych form działania organów podatkowych.

Informacje i konsultacje

Dużej części sporów można uniknąć, dostarczając podatnikom na czas rzetelnej informacji. Powszechna dostępność wiedzy o treści prawa podatkowego ma fundamentalne znaczenie dla przestrzegania go przez podatników. Autorytatywna informacja nie powinna pochodzić tylko z interpretacji ogólnych i indywidualnych. To środek komunikacji zbyt sformalizowany i kosztowny w odniesieniu do prostych kwestii podatkowych dnia codziennego.

W nowej ordynacji podatnik zostanie uprawniony do uzyskiwania z wielu źródeł informacji o charakterze urzędowym (oficjalnym) oraz do polegania na takich informacjach – wywodzenia z zastosowania się do nich skutków ochronnych.

Szczególne wsparcie należy się podatnikom, którzy od niedawna posiadają określony status (np. niedawno rozpoczęli prowadzenie działalności gospodarczej) lub którzy popełnili błędy w rozliczeniu. Są oni szczególnie podatni na popełnianie błędów także w przyszłości, potrzebują zatem pomocy w realizowaniu swoich obowiązków.

W nowej ordynacji podatkowej zostanie także uregulowana ogólna procedura konsultacyjna. W ramach tej procedury wnioskodawca oraz organ podatkowy będą mogli dokonać uzgodnień dotyczących przeszłych lub przyszłych rozliczeń podatnika – przed zaistnieniem ewentualnego sporu. W trakcie postępowania organ podatkowy przeprowadzi pełną ocenę materiału dowodowego. Procedura ta zostanie zarezerwowana dla określonych kategorii spraw, m.in. złożonych zdarzeń restrukturyzacyjnych czy wycen przedmiotu opodatkowania. W tym zakresie procedura będzie stanowić odpowiedź na postulaty wprowadzenia kontroli rozliczenia „na wniosek". Korzystanie z procedury będzie odpłatne. Wydane w niej rozstrzygnięcie będzie zaskarżalne do organu podatkowego II instancji, a następnie do sądu administracyjnego.

Porozumienia podatkowe

Spory podatkowe można będzie rozwiązywać poprzez porozumienie (ugodę) między podatnikiem a organem. Konsensualne (oparte na porozumieniu) rozwiązywanie sporów jest bardziej efektywne i słuszne od ich rozstrzygania w sposób władczy.

W ordynacji podatkowej znajdzie się niewyczerpująca lista obszarów porozumień. Obejmie ona m.in. trudne do usunięcia wątpliwości co do stanu faktycznego, wartość przedmiotu opodatkowania, ulgi w spłacie podatku. Przedmiotem porozumienia będzie mogło stać się nie tylko „całe" rozstrzygnięcie sprawy, lecz także kwestie fragmentaryczne i szczegółowe, które powstają w trakcie postępowania lub kontroli podatkowej, nieprzesądzające rozstrzygnięcia (np. to, jakie dowody i w jakiej kolejności należy przeprowadzić, czy i na jak długo zawiesić postępowanie itd.).

Uzgodnienia nie będą polegały na targach między podatnikiem i urzędnikiem co do wysokości podatku, ale na wymianie argumentów prawnych dotyczących aspektów prawnych i faktycznych sprawy. W konsekwencji niewykluczone jest zawarcie porozumienia także w sprawach niedopuszczających kompromisu – jeśli jedna ze stron sporu przekona drugą.

Konsensualne rozwiązywanie sporów podatkowych uchodzi za rozwiązanie rewolucyjne. Dlatego należy z mocą podkreślić, że nie ma konstytucyjnych przeszkód do zawierania porozumień podatkowych. Po pierwsze, nie sprzeciwia się temu zasada ustawowej regulacji podatku (art. 84 i 217 ustawy zasadniczej). Porozumienie stanowi bowiem rozwiązanie proceduralne – swoisty mechanizm wspólnego dochodzenia do prawdy o kształcie prawa i stanu faktycznego w sprawie – a nie instytucję prawa materialnego, ingerującą w ukształtowanie i rozkład ciężarów podatkowych.

Po drugie, nie stoi mu na przeszkodzie zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji). Jest oczywiste, że porozumienie będzie mogło zostać zawarte tylko w granicach prawa.

Po trzecie, praktyka zawierania porozumień sama w sobie nie naruszy zasady równości (art. 32 Konstytucji). Dla respektowania tej zasady wymagane jest natomiast przyjęcie i konsekwentne stosowanie przez administrację podatkową spójnych reguł dyktujących, w jakich przypadkach i w jaki sposób porozumienia są zawierane.

Pojawi się mediacja

Jako mechanizm ułatwiający komunikację między organem podatkowym a podatnikiem zostanie wprowadzona mediacja podatkowa – procedura rozwiązywania sporów z udziałem osoby trzeciej: mediatora. Tym samym postępowanie podatkowe dołączy do niemałej już rodziny polskich postępowań, w których może być wykorzystywana mediacja. Polska podąży także śladem innych państw, w których mediacja podatkowa jest stosowana z sukcesami (należą do nich m.in. Wielka Brytania, Holandia, Australia, Kanada).

Mediacja stanowi w istocie „wspomagane negocjacje" między organem podatkowym a podatnikiem (stroną postępowania podatkowego). Zawarcie porozumienia w toku mediacji będzie możliwe w takim samym zakresie, w jakim będzie to dopuszczalne bez udziału mediatora.

Mediacja podatkowa zostanie skonstruowana z poszanowaniem zasady dobrowolności (dla obu stron – podatnika i organu podatkowego), bezstronności i neutralności mediatora oraz poufności (m.in. poprzez zobowiązanie mediatora do przestrzegania tajemnicy skarbowej). Strony będą dokonywać swobodnego, zgodnego wyboru mediatora z listy prowadzonej przez ministra finansów.

W ordynacji podatkowej zostaną ustanowione ramy prawne programu poprawnego rozliczenia opartego na współpracy (tzw. cooperative compliance). Program ten ma na celu zapewnienie przestrzegania prawa podatkowego poprzez nawiązanie ścisłych relacji między administracją podatkową a największymi podatnikami.

Poprawne rozliczenie i współpraca

Istotę programu oddaje hasło wskazane w raporcie OECD z 2013 r. pt. Co-operative Compliance: A Framework. From Enhanced Relationship to Co-operative Compliance: „przejrzystość w zamian za pewność". „Przejrzystość" – ponieważ podatnik będący uczestnikiem programu zobowiązuje się do ujawnienia organowi podatkowemu materialnych kwestii podatkowych potencjalnie spornych między nim a organem. „Pewność" – ponieważ organ udziela, po konsultacji z samym podatnikiem oraz w duchu porozumienia i zrozumienia dla biznesu, odpowiedzi na nurtujące podatnika pytania. Pionierski program został wdrożony w 2005 r. w Holandii (horizontal monitoring); obecnie różne postaci programów są stosowane w kilkudziesięciu krajach.

Program jest maksymalnie odformalizowany i oparty na osobistym zobowiązaniu decydentów w podmiocie gospodarczym oraz w organie podatkowym. Każda ze stron może swobodnie zdecydować o przystąpieniu oraz ewentualnym wystąpieniu z programu.

Warunkiem udziału podatnika w programie są dobrze funkcjonujące wewnętrzne procedury rozliczeń – „ład podatkowy". Niezawodne funkcjonowanie tych procedur będzie weryfikowane przez audyt przed zawarciem porozumienia z podatnikiem.

Zawsze warto rozmawiać

Proponowane rozwiązania mogą budzić opór jako – pozornie – nieefektywne, obarczone ryzykiem niepowodzenia, wymagające poważnych inwestycji (choćby w postaci czasu) w imię niepewnego wyniku. Nic bardziej błędnego. Angażowanie się w rozmowę z podatnikiem w każdym przypadku, nawet wtedy, gdy nie doprowadzi do porozumienia, pozwala budować w klientach poczucie słuszności i sprawiedliwości proceduralnej (sprawiedliwości procesu, w odróżnieniu od sprawiedliwości materialnej, dotyczącej wyniku tego procesu). To z kolei przekłada się na ich wolę dobrowolnego realizowania norm prawa podatkowego.

Tymczasem skuteczność i efektywność prawa podatkowego – to, czy prawo to będzie rzeczywiście przestrzegane i przy jakich kosztach jego administrowania i egzekucji – nieuchronnie zależy od wiedzy i woli podatników. Współcześnie organy podatkowe nie podejmują pełnej kontroli rozliczenia podatników, zadaniu takiemu nie byłyby bowiem w stanie podołać. Dlatego prawo podatkowe może zostać urzeczywistnione tylko pod warunkiem, że ogromna większość podatników wie, czego prawo to wymaga, oraz pragnie dobrowolnie wymagania te wypełnić.

Badania empiryczne (m.in. te weryfikujące tzw. model równi pochyłej E. Kirchlera) potwierdzają, że dyscyplinie podatkowej sprzyjają najbardziej systemy podatkowe, które jednocześnie operują środkami władczymi (power) i zaufaniem (trust). Nasze obecne procedury i praktyki opierają się głównie na przymusie. Czas przywrócić w tym względzie niezbędną równowagę. Zaufaniem należy obdarzyć przy tym zarówno podatników, jak i urzędników. Warto uwierzyć, że ci ostatni wykorzystają nowo przyznane kompetencje ku ogólnemu pożytkowi.