Obywatele – nieproszeni goście

Nieufność wobec obywateli i obawa przed rozszerzeniem ich praw politycznych jest jedną z zasadniczych wad polityki w Polsce. Na początku marca koalicja PO–PSL już w pierwszym czytaniu odrzuciła obywatelski projekt ustawy dającej rodzicom prawo decyzji o wieku szkolnym. To najmocniejsza w ostatnim czasie manifestacja paternalizmu i lekceważenia praw obywatelskich.

Elity przeciw ludowi

Nie był to jednak wypadek przy pracy. Paternalizm ma w III RP długą tradycję. Przypomnieć wypada kampanię przeciw użyciu referendum jako procedury zgody na ratyfikację traktatów europejskich. Korzystanie przez naród z instrumentarium demokracji bezpośredniej traktowano wtedy jako  populistyczne zagrożenie dla transformacji i akcesu do Europy. Właściwie cała polityka europejska w Polsce – wbrew tendencjom w dojrzałych państwach UE – tworzona jest bez kontroli parlamentarnej i z wykluczeniem opinii publicznej. Negatywne przykłady można wyliczać dalej, wskazując chociażby na kompletny brak reakcji na propozycje Instytutu Spraw Obywatelskich, który w ramach kampanii „Obywatele decydują" przedłożył projekt wzmacniający i urealniający instytucję ludowej inicjatywy ustawodawczej.

Elity polityczne postrzegają obywateli przeważnie jako nieproszonych gości, którzy zakłócają proces rządzenia. Było to doskonale widać podczas debaty nad obywatelskim projektem ustawy dotyczącym obowiązku szkolnego dla sześciolatków. Przedstawicielka wnioskodawców Karolina Elbanowska wielokrotnie spotkała się ze strony parlamentarzystów PO z ostentacyjnym lekceważeniem, co najlepiej ilustruje głos jednego z prominentnych posłów tej partii: „mamy ważniejsze sprawy".

Nieufność wobec demokracji bezpośredniej ma osłonę konstytucyjną. Ustawa zasadnicza deklaruje istnienie demokracji bezpośredniej, ale uzależnia ją całkowicie od zgody większości rządowej. W praktyce referendum z inicjatywy obywateli jest instytucją martwą, od chwili obowiązywania konstytucji nigdy nie było zastosowane. Podobnie obywatelska inicjatywa ustawodawcza trafia najpierw na szereg przeszkód administracyjnych, a potem bez względu na skalę poparcia może zostać (i zazwyczaj zostaje) odrzucona, zanim podjęte zostaną prace merytoryczne.

W przeszłości przeciwko rozszerzeniu praw politycznych obywateli wysuwano argument kompetencji elity i niskiego wykształcenia ludu. Powtarzano za Monteskiuszem: „Wielką zaletą przedstawicieli jest to, że są oni zdolni do roztrząsania spraw. Lud zgoła nie nadaje się do tego; jest to jedna z wielkich wad demokracji". W II Rzeczypospolitej decydowała obawa przed populizmem (w 1921 r. poziom analfabetyzmu wynosił 33 proc.) i osłabieniem państwa przez mniejszości narodowe. Z tych powodów nie brano pod uwagę powszechnych wyborów prezydenckich. Po upadku komunizmu argumentacje elitarystyczne nie były raczej podnoszone. Świadomie jednak ukształtowano system oparty na obawie przed aktywną opinią publiczną i działaniem demokratycznych instytucji innych niż wybór przedstawicieli.

Dziś dawne argumenty przeciw demokratyzacji straciły siłę merytoryczną. Poziom wykształcenia wzrósł i nie sposób bronić przekonania, że obywatele kompetentni, gdy przychodzi wybierać prezydenta czy parlament, nie mają zdolności rozeznania dobra wspólnego, podejmując decyzję bezpośrednio. Co więcej, w przypadku Polski mobilizacja opinii publicznej może wpłynąć dodatnio na jakość rządzenia. Instytucje demokracji bezpośredniej działają podwójnie. Z jednej strony wprowadzają na agendę sprawy sporne i trudne, z drugiej – mają moc prewencyjną. Sama możliwość ich zastosowania mobilizuje rządzących, ogranicza rażące błędy i podnosi jakość rządzenia.

Zamrożenie demokracji bezpośredniej demobilizuje społeczeństwo, zniechęca do aktywności i osłabia więź obywateli z państwem. Wskaźniki partycypacji politycznej w Polsce odbiegają na niekorzyść nie tylko w stosunku do krajów Europy Zachodniej, ale są niższe od wielu państw naszego regionu. Sfera publiczna postrzegana jest przez coraz większą część Polaków jako oderwana od codziennej rzeczywistości, a tocząca się w mediach debata sprowadzająca się zazwyczaj do tego, co i jakim językiem powiedział jeden poseł do innego, oglądana jest jak igrzyska czy serial telewizyjny. Tak przeżywane życie publiczne służy jedynie kanalizowaniu emocji mniejszości, pozostawiając coraz więcej obywateli obojętnymi.

Prawica powinna przewartościować swoje myślenie o instytucjach demokracji bezpośredniej. Nie chodzi o ich instrumentalne używanie w obecnej chwili, ale o świadome postawienie na aktywną opinię publiczną. Prawica musi zerwać swe związki z paternalizmem także dlatego, że bez przebudzenia postaw obywatelskich gruntowna zmiana w Polsce nie będzie możliwa.

Intensywna kontrola publiczna

Dotychczas referendum i inicjatywa obywatelska były zdecydowanie bliższe tradycji lewicowej, ale można wyobrazić sobie racjonalny kształt tych instytucji chroniący przed nadużyciami ludowładztwa. Reforma konstytucyjna powinna zacząć się od urealnienia referendum. Uważam, że głosowanie powszechne w przypadku poparcia inicjatywy przez milion obywateli powinno być zarządzane obligatoryjnie. Przy takim znacznym poparciu (milion głosów to sporo więcej, niż realnie potrzeba do wprowadzenia do Sejmu partii politycznej) prawa do podejmowania decyzji w drodze referendum powinny być rzeczywiste i nie podlegać weryfikacji przez większość polityczną w Sejmie. Wyłączeniu spod referendum podlegałyby zmiany w konstytucji (realizowane w innej procedurze), budżet, polityka obronna i amnestia. Referendum nie mogłoby zatem zostać użyte w celu osłabienia państwa. Ponadto konieczne jest zniesienie progu frekwencji dla wiążącego charakteru referendum. Chodzi o zapewnienie realnej debaty i konieczność mobilizacji różnych stron, a nie systemowej demobilizacji w celu obniżenia frekwencji, co jest praktycznie najłatwiejszym sposobem na odrzucenie propozycji składanych przez obywateli.

W przypadku inicjatyw obywatelskich chodzi przede wszystkim o wprowadzenie minimum proponowanego przez Instytut Spraw Obywatelskich, czyli uniemożliwienie odrzucenia projektu w pierwszym czytaniu (a zatem konieczność podjęcia pracy merytorycznej w komisjach), udostępnienie wnioskodawcom bezpłatnego czasu w publicznych mediach i ustalenie terminów obligujących marszałka Sejmu do rozpatrzenia projektu w kolejnych czytaniach.

Obywatele powinni mieć także prawo do zainicjowania zmiany konstytucji. W przypadku takich projektów obowiązywałby wymóg zgromadzenia większej liczby podpisów niż dla projektu ustawy zwykłej, ale grupa co najmniej miliona obywateli miałaby możliwość zgłosić projekt zmian w konstytucji i wszcząć pracę nad nim na takich samych prawach, jakimi dysponują dziś prezydent, grupa posłów i Senat. Konstytucja jest aktem wyjątkowym, jej uchwalenie jest szczególnym wyrazem suwerenności narodu. Trudno więc zgodzić się, by z prawa do inicjowania zmian w ustawie zasadniczej wykluczeni byli sami obywatele.