Materiał powstał we współpracy z Kancelarią Brysiewicz, Bokina, Sakławski i wspólnicy.

Prace związane z programowaniem, a także zbliżające się rozpoczęcie wdrażania perspektywy finansowej na lata 2021–2027 stanowią dobry moment do oceny efektywności funkcjonujących mechanizmów zwrotu środków unijnych w Polsce. Dlatego prawnicy kancelarii Brysiewicz Bokina Sakławski i Wspólnicy oraz akademicy z Katedry Prawa UE Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie postanowili podsumować je w raporcie „Efektywność procedur zwrotu środków unijnych", którego wnioski były przedmiotem debaty „Rzeczpospolitej".

To nie jest nisza

Jak mówił Krzysztof Brysiewicz, radca prawny, partner zarządzający w kancelarii prawnej Brysiewicz Bokina Sakławski i Wspólnicy, procesy dotyczące zwrotu środków unijnych nie mają charakteru niszowego, o czym świadczy chociażby skala wydatków ze środków z UE na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat. – Tylko kończąca się perspektywa finansowa to kwota rzędu 80 mld euro, a w kolejnej perspektywie, razem z Krajowym Programem Odbudowy, będziemy mieli do wydania prawie 800 mld zł. Każdy obywatel zauważył środki z UE w swoim codziennym życiu. Nie wszystkie projekty ze środków unijnych realizowane są jednak w sposób prawidłowy, co powoduje, że wszczynane są procedury odzyskania takich środków. To przyczynek do problemu, który nie jest niszowy. W naszej kancelarii na co dzień zajmujemy się tego typu sprawami jako praktycy – mówił mec. Brysiewicz. A prof. Rafał Poździk z Katedry Prawa Unii Europejskiej UMCS dodał, że członkowie jego katedry włączyli się w przygotowanie raportu, bo uznali, że synergia między biznesem a nauką jest bardzo ważna.

Podczas prac nad raportem zarówno prawnicy, jak i naukowcy zwracali się do szeregu instytucji odpowiedzialnych za dysponowanie środkami unijnymi o ujawnienie w trybie dostępu do informacji publicznej kwot, jakie zostały zwrócone przez beneficjentów. Większość odpowiedzi była odmowna.

– Pytaliśmy zarówno o perspektywę finansową 2007–2013, jak i 2014–2020. Według naszych informacji instytucje dochodziły zwrotu na przestrzeni tych lat na łączną kwotę ponad 1,7 mld zł, ale skala będzie większa, bo obecnie toczy się szereg postępowań dotyczących perspektywy 2014–2020 – mówiła dr Magdalena Porzeżyńska, radca prawny, partner w kancelarii prawnej Brysiewicz Bokina Sakławski i Wspólnicy, współautorka raportu. Jak dodała, beneficjenci muszą zwracać środki unijne z powodu różnych nieprawidłowości, m.in. pobrania dofinansowania, gdy nie byli do tego uprawnieni (np. nie spełniali kryteriów udziału w konkursie organizowanym przez instytucję), nieosiągnięcia wskaźników produktu czy rezultatu, do których są zobowiązani, a także nieprawidłowości w ramach procedur zamówieniowych.

Mecenas Brysiewicz dodał, że od 2006 r. do początku 2021 r. odnotowano ok. 5 tys. administracyjnych postępowań zwrotowych. – W raporcie chcieliśmy się przyjrzeć, jak od podszewki wyglądają postępowania zwrotowe. Sami zastanawiamy się bowiem, czy problemy, z którymi stykamy się na co dzień, mają charakter jednostkowy czy systemowy. Zapytaliśmy, jak długo trwają postępowania zwrotowe, jakim wynikiem się kończą, ile odwołań od negatywnych decyzji składali beneficjenci i ile postępowań sądowych było wszczynanych. Okazało się, że obecne procedury nie są efektywne. Pytanie, jak je poprawić – mówił mec. Brysiewicz.

Dr Jacek Jaśkiewicz, kierownik Pracowni Badań nad Polityką Prawa i Polityką Rozwoju Akademii im. Jakuba z Paradyża w Gorzowie Wielkopolskim, tłumaczył, że wynika to z konieczności stosowania zarówno systemu prawa krajowego, jak i unijnego. Większość spraw w tle ma problem konkurencji, kolizji, a tak naprawdę koegzystencji dwóch systemów prawnych. Przyczyny zwrotu środków w pewnej mierze można odnaleźć w kwestiach spornych, rozstrzyganych przez sądownictwo. Gdy przejrzy się sprawy orzecznicze, okazuje się, że sporo problemów jest generowanych przez niedostatki prawa krajowego, z którymi zmagają się wszyscy uczestnicy szeroko pojmowanego obrotu prawnego, łącznie z obywatelami. Niestabilność prawa, niejasność, niedostatki warsztatowe i legislacyjne prowadzą do sporów legislacyjnych, które kumulują się z konkurencją z przepisami UE – mówił dr Jaśkiewicz. Dodał, że wiele problemów generuje prawo zamówień publicznych jako regulacja niestabilna, podlegająca permanentnym zmianom.

W sądach nieco lepiej

Prowadzący debatę redaktor Marcin Piasecki z redakcji „Rzeczpospolitej" zwrócił uwagę na brak przygotowania niektórych sędziów do prowadzenia skomplikowanych spraw gospodarczych. Jak zauważył jednak prof. Maciej Perkowski z Katedry Prawa Międzynarodowego, Publicznego i Europejskiego Uniwersytetu w Białymstoku, sytuacja ulega poprawie, sędziowie zaczynają orientować się w tym temacie i mają do dyspozycji więcej źródeł mających walor praktyczny. – Problem polega na determinacji, bo jeśli z jednej strony mamy instytucję, która z różnych pobudek, inercyjnie, bezrefleksyjnie wypełnia swoje powinności, a z drugiej strony przedsiębiorcę, który stoi przed obliczem upadłości, to będąc sędzią, musimy to wszystko zważyć. Czy jeśli zrealizujemy jakieś założenia, nie położymy firmy, powodując jakiś ubytek dochodów budżetowych i zubożymy rynek unijny? W sądownictwie administracyjnym, które jest szybkie, da się zauważyć powierzchowność wynikającą z istoty sadownictwa administracyjnego – sprawdzenia zgodności z przepisami. Brakuje wnikania w istotę rzeczy. Dochodzimy do tego, że coś jest zgodne z przepisami, ale nielogiczne – tłumaczył prof. Perkowski.

Zdaniem prof. Perkowskiego przyczyny takiej sytuacji są złożone: – Instytucje administracyjne, o charakterze biurokratycznym, czy na poziomie polski, czy UE mają to do siebie, że próbują świat zadekretować, ułożyć go według myślenia życzeniowego. Po drugiej stronie są podmioty prywatne, dla których to egzystencjalne być albo nie być. I zaczyna się spór. Instytucje próbują się między sobą wymienić kompetencjami. Unia Europejska mówi: upraszczajcie, wprowadźmy ekstrapolację. Ale jeżeli, jak Polska, mamy duże środki, z ekstrapolacji wychodzą dość duże kwoty uznane za nienależne. I potrzeba korekt okazuje się nieadekwatna do rzeczywiści. Dlatego potrzeba dużej dawki refleksji i wsparcia merytorycznego fachowców w zakresie legislacji. Taki raport jest jednym z mądrych sposobów wszczynania debaty w tym zakresie – mówił prof. Perkowski.

Jasne przepisy

Prof. Rafał Poździk z UMCS przekonywał, że między prawem unijnym a polskim nie ma konkurencji: – Jeśli umiemy dobrze odczytać przepisy, to od traktatu, przez przepisy unijne do prawa krajowego wszystko jest jasne. Dopiero w praktyce dochodzi do rozbieżności między rozumieniem zasad na gruncie prawa unijnego i krajowego. Konkurencję tworzy sam prawodawca w kraju, przedstawiając przepisy, które są w sprzeczności z prawem europejskim, stawiając w trudnej sytuacji instytucje i sądy, które muszą stać na straży prawa unijnego. Brakuje rzetelnych konsultacji społecznych, wsłuchiwania się w głos samorządów i cele społeczne biznesu. Instytucja musi kierować się nie tylko literą prawa, ale patrzeć, że po drugiej stronie są przedsiębiorcy, samorządy, organizacje pożytku publicznego. Domaganie się zwrotu dotacji bez refleksji i bez pewnego umiarkowania, wymaganego przez przepisy europejskie, zachowania proporcjonalności – może zaszkodzić. Dla mnie miarą efektywności jest nie tylko to, czy dany kraj pozyska środki unijne, ale to, czy staje po stronie beneficjentów. Jeśli odbierzemy im te środki, a później, poprzez długi okres odwoławczy i sądowy, okaże się, że było to nieuzasadnione, może się okazać, że nie będziemy mieli już z kim rozmawiać. Beneficjenta już nie będzie, bo zdążył ogłosić upadłość i zniknąć z rynku – mówił prof. Poździk.

Potrzeba zmian

Zdaniem prof. Perkowskiego konieczna jest zmiana rozwiązań legislacyjnych: – Można ją odwlekać, ale nie da się uniknąć. Specustawa covidowa pokazuje, że rozwiązania, które wydały się niemożliwe, stały się możliwe z dnia na dzień. Zróbmy więc specustawę, która spowoduje, że środki unijne nie będą odpływały, a ich wdrażanie będzie skuteczniejsze, co pozwoli nie zniechęcać beneficjentów, nie odwracać przedsiębiorczości i nie stawiać prawników po różnych stronach w roli, w jakiej nie chcieliby się znaleźć – firmując rozwiązania, z którymi się nie identyfikują – podsumował prof. Maciej Perkowski.