Wymiana informacji szwankuje

Dla wzmocnienia stabilności systemu finansowego w Polsce niezbędne jest eliminowanie ryzyka związanego z brakiem możliwości pozyskania kompletnej informacji o historii finansowej klienta.

18 grudnia 2011 r. weszła w życie nowa ustawa o kredycie konsumenckim z 12 maja 2011 r., będąca implementacją regulacji zawartych w dyrektywie 2008/48/WE w sprawie umów o kredyt konsumencki. Jednym z głównych celów dyrektywy jest zapewnienie lepszej ochrony konsumenta na rynku kredytowym.

Po czterech miesiącach funkcjonowania ustawy należy postawić pytanie, czy interesy konsumentów są właściwie chronione. Czy nowo zdefiniowane pojęcie oceny ryzyka kredytowego wystarczająco zapobiega nadmiernemu zadłużaniu się konsumentów?

Problemem jest brak w rejestrach kredytowych informacji o podjętych zobowiązaniach w sektorze określanym jako shadow banking

Nierówny dostęp

Zgodnie z ustawą kredytu konsumenckiego może udzielić „kredytodawca konsumencki". Jest to każdy przedsiębiorca, który w zakresie swojej działalności gospodarczej lub zawodowej udziela lub daje przyrzeczenie udzielenia konsumentowi kredytu (art. 5 pkt 2 ukk). Status kredytodawcy konsumenckiego posiadać mogą więc – poza bankami – także inne instytucje finansowe, a nawet osoby fizyczne zawierające z konsumentami umowy pożyczki.

Ustawa nakłada na kredytodawców obowiązek oceny ryzyka kredytowego przed zawarciem umowy o kredyt konsumencki (art. 5 pkt 16 ukk), przy czym w przypadku banków ocena ryzyka dokonywana powinna być z uwzględnieniem wymogów wynikających z art. 70 prawa bankowego, czyli oceny zdolności kredytowej. Mimo zbieżności znaczenia obu pojęć prawodawca polski, w odróżnieniu od unijnego, odstąpił w tym przypadku od posłużenia się pojęciem zdolności kredytowej.

Ustawa o kredycie konsumenckim precyzuje, że ocena ryzyka kredytowego powinna być dokonywana na podstawie informacji uzyskanych od konsumenta lub zawartych w zbiorze kredytodawcy bądź w bazie danych (art. 9 ust. 1 i 2 ukk). Bazami, które przechowują historię kredytową konsumentów, są rejestry informacji utworzone na podstawie art. 105 ust. 4 prawa bankowego, tj. Biuro Informacji Kredytowej (BIK) oraz System Bankowy Rejestr (SBR).

Dostęp do BIK i SBR mają wyłącznie banki i instytucje kredytowe, nie zaś wszyscy kredytodawcy

W myśl aktualnie obowiązujących przepisów krajowych dostęp do BIK i SBR mają wyłącznie banki i instytucje kredytowe, nie zaś wszyscy kredytodawcy konsumenccy. W praktyce zatem bank lub SKOK, udzielając kredytu lub pożyczki, bada zdolność kredytową w jednym z rejestrów. Może też dodatkowo skorzystać z danych zgromadzonych w biurach informacji gospodarczej, przy czym nie jest to regularna praktyka, z uwagi na fragmentaryczność zawartych tam informacji o konsumentach.

Problemem jest natomiast brak w rejestrach kredytowych informacji o podjętych przez konsumentów zobowiązaniach w sektorze pożyczkowym, określanym ostatnio przez Komisję Europejską jako segment „shadow banking", a więc niepodlegający regulacjom bankowym ani nadzorowi finansowemu. Dotyczy to zwłaszcza osób o niższej zdolności kredytowej.

Kredyty na wspólnym rynku

Brak pełnej informacji o zaciągniętych zobowiązaniach uniemożliwia kredytodawcom, ale także pożyczkodawcom, rzetelną ocenę ryzyka kredytowego. Jak pokazały doświadczenia z okresu ekspansji na rynku consumer finance w latach 2007 – 2008, przyczynić się to może do wyraźnego pogorszenia jakości portfela kredytowego.

Należy zwrócić uwagę, że dyrektywa 2008/48/WE ma na celu rozwój bardziej przejrzystego, efektywnego i zharmonizowanego rynku kredytowego w obszarze bez granic wewnętrznych, tak aby klienci z różnych państw członkowskich mogli korzystać z ofert kredytów konsumenckich oferowanych w innych państwach członkowskich.

Dotychczasowe różnicowanie dostępu do informacji dla poszczególnych kredytodawców zakłócało mechanizm konkurencji na rynku wewnętrznym, uniemożliwiając im uzyskanie kluczowych informacji związanych z oceną ryzyka kredytowego. Z tego względu państwa UE zostały zobowiązane w dyrektywie do zapewnienia kredytodawcom z innych państw Wspólnoty dostępu do krajowych baz danych na niedyskryminujących warunkach, a więc niezależnie od kraju pochodzenia.

Jeżeli więc niektórzy kredytodawcy konsumenccy z innych państw UE nie będą mogli na równych prawach korzystać z baz danych w Polsce, tak jak robią to obecnie polskie banki, dojdzie do nierównego, a więc dyskryminującego z punktu widzenia celu tej dyrektywy traktowania kredytodawców spoza Polski.

W obecnym stanie prawnym w sytuacji takiej są kredytodawcy z innych państw UE nieposiadający statusu instytucji kredytowej w rozumieniu prawa bankowego. Wątpliwości budzi zapewnienie przez polskie regulacje pełnej realizacji zakładanego w dyrektywie, jednakowego dla wszystkich kredytobiorców konsumenckich, dostępu do baz danych. Stan taki należy negatywnie oceniać także z punktu widzenia traktatowej zasady swobody przepływu usług i kapitału.

Uprzywilejowane banki

Jednocześnie rodzi się pytanie o zasadność różnicowania sytuacji kredytodawców konsumenckich w świetle konstytucyjnej zasady równości. Na gruncie ustawy o kredycie konsumenckim kredytodawcy posiadają jednakowy status i nie są różnicowani na przykład z uwagi na rodzaj (wartość) pożyczki, jakiej mogą udzielać, czy też kategorię konsumentów, do których kierują ofertę. W tym kontekście brak racjonalnych podstaw do różnicowania stopnia dostępu do kluczowych informacji dotyczących sytuacji potencjalnego kredytobiorcy. Gdy uwzględni się cele i wartości, jakim uchwalenie ustawy o kredycie konsumenckim miało służyć, uzasadnieniem dla takiego uregulowania nie może być w szczególności posiadanie statusu banku.

Rozwiązaniem problemu niepełnej informacji o historii kredytowej konsumentów jest włączenie „kredytodawców konsumenckich" do systemu wymiany informacji kredytowej. Umożliwi to z jednej strony realizację podstawowego obowiązku przewidzianego w ustawie o kredycie konsumenckim, tj. ocenę ryzyka na podstawie danych pochodzących z rejestrów instytucji utworzonych na podstawie art. 105 ust. 4 prawa bankowego, a z drugiej umożliwi bankom ocenę kondycji finansowej konsumenta na podstawie pełnych informacji.

Taka też jest rekomendacja IV Kongresu Bankowości Detalicznej, który odbył się w listopadzie 2011 r. Wskazuje on na konieczność włączenia niebankowych kredytodawców do systemu wymiany informacji kredytowej w celu wyeliminowania ryzyka związanego z tzw. shadow banking.

Temat związany z systemem wymiany informacji kredytowej będzie także przedmiotem dyskusji podczas II Europejskiego Kongresu Finansowego „Stabilność i bezpieczeństwo finansowe Europy" (23 – 25 maja; http://www.efcongress.com).

Uzasadnione wydaje się także ujednolicenie terminologii w ustawie o kredycie konsumenckim i prawie bankowym. W szczególności należy zastąpić niejednoznaczne pojęcie „ocena ryzyka kredytowego" w ustawie o kredycie konsumenckim pojęciem „ocena zdolności kredytowej" wykorzystywanym w prawie bankowym oraz w dyrektywie.

Taki powrót nie spowodowałby narzucenia kredytodawcom innym niż banki standardów oceny zdolności kredytowej wykorzystywanych przez banki. Zakres podmiotowy stosowania przepisów prawa bankowego jest bowiem ściśle określony i obejmuje banki oraz instytucje kredytowe.

Zastąpienie oceny ryzyka kredytowego pojęciem oceny zdolności kredytowej samo w sobie nie będzie oznaczało jeszcze uzyskania przez wszystkich kredytodawców konsumenckich dostępu do wszystkich baz danych.

Utrzymana tajemnica

Konieczne jest także dokonanie zmian w prawie bankowym poprzez stworzenie możliwości udostępniania kredytodawcom konsumenckim (na stosowny wniosek) przez biura informacji kredytowej informacji stanowiących tajemnicę bankową. Chodziłoby tu o stworzenie potencjalnej możliwości dostępu do baz danych, nie zaś o nakaz korzystania z tych baz za każdym razem przy dokonywaniu oceny zdolności kredytowej.

Nie oznaczałoby to dowolności przekazywania tych informacji jakimkolwiek podmiotom. Informacje takie mogłyby być przekazywane kredytodawcom na podstawie odpowiednich umów gwarantujących dalsze dochowanie tajemnicy, przy zapewnieniu wykorzystywania tych informacji wyłącznie w ściśle określonym przez ustawę celu.

Kredytodawca występujący o udzielenie informacji powinien legitymować się wnioskiem klienta o udzielenie kredytu. Nie wprowadziłoby to jednocześnie żadnego wyłomu w zakresie udostępniania informacji stanowiących tajemnicę bankową. Ponadto na podmiotach, którym udostępnione zostaną dane osobowe, ciążyłyby obowiązki ich administratora.

Podsumowując, obowiązująca ustawa o kredycie konsumenckim może być niezgodna z dyrektywą 2008/48/WE w zakresie, w jakim nie zapewnia wszystkim kredytodawcom konsumenckim dostępu do baz danych funkcjonujących w Polsce na zasadach niedyskryminujących.

Istniejące rozwiązania powinny zostać rozważone również z punktu widzenia ich zgodności z konstytucyjną zasadą równości.