Co dalej z OFE

Plan zmian w OFE jest konstytucyjnie dopuszczalny, ale są wątpliwości co do zasadności opłaty przekształceniowej.

Publikacja: 22.04.2019 21:00

Foto: Adobe Stock

Zapowiedź kolejnych zmian w systemie otwartych funduszy emerytalnych wywołała gorącą debatę. Rząd planuje bowiem przekazanie 85 proc. środków zgromadzonych w OFE (137,9 mld zł) na prywatne indywidualne konta emerytalne (IKE) i w związku z tym pobrana zostanie „opłata przekształceniowa" 15 proc. OFE (24,3 mld), która w założeniu ma trafić do ZUS. Będzie też możliwość przekazania na wniosek ubezpieczonego wszystkich środków z jego konta OFE do ZUS.

OFE zostaną przekształcone w otwarte fundusze inwestycyjne (OFI), a powszechne towarzystwa emerytalne w powszechne fundusze inwestycyjne (PFI). Z perspektywy ubezpieczonego ważne jest, że rząd przewiduje możliwość jednorazowej wypłaty pieniędzy po osiągnięciu wieku emerytalnego albo wypłaty w ratach miesięcznych.

Wokół tego planu pojawiają się wątpliwości dotyczące zarówno zmiany statusu środków z OFE, jak i granic swobody regulacyjnej ustawodawcy. Konstytucja RP w art. 67 ust. 1 ustanawia prawo do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego, ale nie reguluje szczegółowo zakresu i form realizacji, ograniczając się do wskazania jego podstawowych cech, a po szczegóły odsyłając do ustawy. Zakres i formy realizacji tego konstytucyjnego prawa podmiotowego objęte są zatem znaczną swobodą regulacyjną ustawodawcy. Na podstawie art. 67 ust. 1 konstytucji, zgodnie z orzecznictwem TK, trudno jest zatem zobligować prawodawcę do maksymalnej rozbudowy systemu emerytalnego, nadania mu konkretnego kształtu lub struktury świadczeń.

Trzy kluczowe warunki

System powinien natomiast spełniać trzy warunki: ustawodawca nie może naruszyć istoty konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia emerytalnego, sprowadzając wysokość świadczeń poniżej minimum życiowego, wysokość świadczenia powinna zależeć od wpłacanych składek, a wszelkie zmiany legislacyjne powinny zostać wprowadzone z uwzględnieniem ochrony zaufania obywateli do państwa i pewności prawa, a także zasad prawidłowej legislacji (L. Garlicki, „Komentarz do art. 67 Konstytucji RP", Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2002).

W ostatnich dwóch dekadach ustawodawca wielokrotnie zmieniał system emerytalny. W 1999 r. system repartycyjny zastąpiono mieszanym repartycyjno-kapitałowym, w którym środki w OFE miały być dziedziczone, a także wchodzić w skład wspólnego majątku małżonków. Wprowadzając reformę emerytalną, obok zasady solidaryzmu ustawodawca kierował się zasadą pomocniczości, zgodnie z którą państwo powinno ograniczyć swą aktywność do sytuacji, w których jednostki lub podmioty prywatne działające w ich imieniu nie są w stanie samodzielnie gwarantować prawidłowej realizacji konstytucyjnych praw podmiotowych.

Kierunek rozwoju systemu emerytalnego wyznaczony w 1999 r. nie został jednak utrzymany. Niepowodzeniem skończyła się planowana likwidacja przywilejów emerytalnych i sukcesywne włączanie wszystkich grup zawodowych do systemu powszechnego. W 2009 r. i 2011 przyjęto zmiany ustawowe, które prowadziły do odejścia od pierwotnych założeń reformy i demontowały filar kapitałowy systemu. Wówczas pojawiły się pytania o charakter prawny oszczędności obywateli w OFE. W 2013 r. wbrew zapewnieniom, że należą one do obywateli, ówczesny rząd uznał je za środki publiczne i przekazał znaczną część oszczędności z OFE do ZUS.

Rozstrzygając wątpliwości dotyczące charakteru tych środków, TK w orzeczeniu K 1/14 stwierdził, że składka emerytalna, tak jak podatek dochodowy, jest ciężarem publicznym w rozumieniu art. 84 konstytucji, a jednocześnie daniną publiczną w rozumieniu art. 217. Publicznoprawnego charakteru środków pochodzących ze składki emerytalnej i zgromadzonych w ZUS, jak i na rachunku w OFE nie zmieniają – jak stwierdził TK – ani wzajemność świadczenia, polegająca na powiązaniu wysokości świadczenia emerytalnego z wysokością zaewidencjonowanych środków pochodzących ze składki emerytalnej, ani lokowanie środków w OFE na zasadach rynkowych. Przekazanie środków finansowych ze składki emerytalnej do OFE nie powoduje bowiem zmiany ich kwalifikacji prawnej z przymusowo uiszczanej daniny publicznej na prywatną własność ubezpieczonego.

W świetle regulacji konstytucyjnej i orzecznictwa TK należy jednak stwierdzić, że przedstawiony przez rząd plan zmian w OFE jest konstytucyjnie dopuszczalny, gdyż co do zasady mieści się w ramach swobody regulacyjnej ustawodawcy wynikającej z art. 67 Konstytucji RP. Ustawodawca może zatem przekazać w całości lub w części obywatelom ich oszczędności z OFE, przesyłając je na ich prywatne rachunki, specjalnie w tym celu wyodrębnione i zarządzane przez instytucje finansowe. Krok taki miałby oparcie w konstytucyjnej zasadzie pomocniczości i pierwotnych założeniach reformy emerytalnej z 1999 r. Zostałby przywrócony stan równowagi między zasadą pomocniczości a zasadą solidaryzmu, zachwiany po zmianach w OFE z 2011 r. i 2013 r.

Ważne wątpliwości

Można mieć natomiast wątpliwości co do zasadności pobierania opłaty przekształceniowej. Trudno uznać za dopuszczalną konstytucyjnie, w szczególności z punktu widzenia zasady zaufania obywateli do państwa, praktykę legislacyjną, w której co kilka lat dokonuje się zmian w systemie emerytalnym, w związku z którymi nakłada się opłaty skutkujące sukcesywnym topnieniem oszczędności emerytalnych obywateli.

Wątpliwości może budzić też możliwość jednorazowej wypłaty. Planowana reforma OFE nie może bowiem wprowadzać regulacji rodzących cień ryzyka, że środki te zostaną przeznaczone na inne cele niż zabezpieczenie emerytalne. Zmiany powinny także czynić zadość standardom zaufania obywateli do państwa, zwłaszcza w zakresie gwarancji profesjonalnego zarządzania i bezpieczeństwa tych środków. Szerzej do planowanych zmian w OFE będzie można odnieść się jednak po przedstawieniu projektu zmian normatywnych, co zgodnie z zapewnieniami premiera Morawieckiego ma nastąpić w maju.

Radca prawny dr Tomasz Zalasiński jest konstytucjonalistą z Kancelarii Domański Zakrzewski Palinka sp.k.