Nie powołujcie kolejnego urzędu

W „Rzeczpospolitej" kazał się artykuł Michała Kleibera, Grzegorza Bliźniuka i Krzysztofa Szuberta pt. „Cyfryzacja potrzebuje zmian". Dobrze, że temat cyfryzacji ponownie pojawia się w dyskusji publicznej. Jednak bardzo źle, gdy w odniesieniu do porażek i obecnego, niedobrego stanu dwaj prominentni kreatorzy przeszłych działań w obszarze cyfryzacji państwa zdobywają się jedynie na dość powierzchowne podsumowania, oczywiste określenie celów i jeden postulat organizacyjny. Samo – skądinąd bardzo słuszne – nawoływanie do dyskusji to za mało, a zważywszy na tytuł artykułu należałoby oczekiwać czegoś zdecydowanie bardziej ważkiego niż opinii typu „powinniśmy...", „niezbędne są działania...". Konkretnej propozycji dla tytułowej zmiany poświęcony został właściwie tylko jeden akapit!

Generalnie można odnieść wrażenie, że od lat wszyscy wypowiadający się w tej materii tak głęboko tkwią w środowiskowych uzależnieniach i interesach, że istoty problemu wcale nie starają się uwidocznić, bo wtedy po prostu poleciałyby głowy. Tymczasem, trwająca niemoc Państwa w kluczowym dla rozwoju cywilizacyjnego Polski temacie wymaga opinii dużo surowszych i z pewnością naruszających poważne interesy. Tylko na takiej bazie dojść można do wypracowania scenariusza pozytywnego, z udziałem nowych kadr i w sprawnych ramach organizacyjnych. Miejmy też pokorę przed złożonością tematu uznając, że nie ma jednej „cudownej" recepty na zniwelowanie skutków wielu lat niekompetencji, a często prywaty.

W dyskusji publicznej permanentnie mylona jest cyfryzacja z informatyzacją! O cyfryzacji mówi niby tytuł artykułu, ale zawarte w nim propozycje odnoszą się głównie do informatyzacji administracji państwowej. Zdefiniujmy więc, że cyfryzacja to ogół działań służących sprawnemu funkcjonowaniu społeczeństwa z wykorzystaniem narzędzi i aplikacji informatycznych. W tych działaniach dominantą jest budowa „cyfrowych autostrad" czyli infrastruktury teletransmisyjnej powszechnego lub dedykowanego użytku. Z kolei informatyzacja administracji to budowa systemu rejestrów państwowych i usług sprawnie je wykorzystujących w relacji obywatel-urząd. Oczywiste, że cyfryzacja jest pojęciem dużo szerszym i nie wolno sprowadzać jej do zachwaszczonego problemu informatyki w administracji państwowej.

Należy w tym miejscu wspomnieć, że ostatnią pełną diagnozę stanu realizacji projektów informatycznych realizowanych w administracji publicznej zawierał raport „Państwo 2.0 – nowy start dla e-administracji", opublikowany w kwietniu 2012 r. przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji (MAiC). Zawarte w nim spostrzeżenia są nadal aktualne. Administracja publiczna realizuje dziś kilkaset projektów informatycznych. Systemowe problemy związane z tymi projektami zostały przedstawione w 13 punktach (s. 11-15 raportu).

Projekty realizowane w terminie i zgodnie z zaplanowanym budżetem to np. System Informacyjny Statystyki Publicznej, Platforma Usług Elektronicznych ZUS, Centralna Ewidencja i Informacja o Działalności Gospodarczej w Ministerstwie Gospodarki, Elektroniczne Księgi Wieczyste w Ministerstwie Sprawiedliwości. Projekty opóźnione to m.in. ePUAP, SIPR, pl.ID, projekty realizowane przez Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia (w szczególności projekt P1), e-podatki realizowany przez Ministerstwo Finansów.

Istotnym dokumentem planistycznym dla realizacji zadania cyfryzacji – Europejskiej Agendy Cyfrowej do roku 2020 – jest przyjęty w styczniu 2014 r. przez Radę Ministrów Narodowy Plan Szerokopasmowy (NPS), który Autorzy w swoim artykule pominęli. Narodowy Plan Szerokopasmowy określa działania oraz środki dla realizacji celu, jakim jest zapewnienie powszechnego szerokopasmowego dostępu do internetu i pobudzenie popytu na usługi dostępowe o wysokich przepływnościach. Cele NPS obejmują:

• zapewnienie powszechnego dostępu do internetu o prędkości co najmniej 30 Mb/s do końca 2020 r.

• doprowadzenie do wykorzystania usług dostępu o prędkości co najmniej 100 Mb/s przez 50 proc. gospodarstw domowych do końca 2020 roku.

Narodowy Plan Szerokopasmowy wpisuje się w strukturę krajowych dokumentów strategicznych. Obejmuje on okres do 2020 r. i jest dokumentem o charakterze operacyjno-wdrożeniowym, ustanawianym w celu realizacji średniookresowej strategii rozwoju kraju. Należy dodatkowo zauważyć, że w obszarze szeroko rozumianej cyfryzacji zostało opracowanych kilka ważnych i wzajemnie ze sobą powiązanych dokumentów strategicznych, w tym m.in.:

• średniookresowa Strategia Rozwoju Kraju (cel II 5 – Zwiększenie wykorzystania technologii cyfrowych, priorytetowy kierunek: II 5.1 – Zapewnienie powszechnego dostępu do Internetu)

• strategia Sprawne Państwo (cel IV – Efektywne systemy świadczenia usług publicznych)

Kolejnym pominiętym, a ważnym dokumentem strategicznym jest przyjęta 25 czerwca 2013 r. przez Radę Ministrów „Polityka Ochrony Cyberprzestrzeni RP". Celem strategicznym Polityki jest osiągnięcie akceptowalnego poziomu bezpieczeństwa cyberprzestrzeni Państwa. Osiągnięcie celu strategicznego jest realizowane poprzez stworzenie ram organizacyjno-prawnych oraz systemu skutecznej koordynacji i wymiany informacji pomiędzy użytkownikami polskiej cyberprzetrzeni (CRP).

Można się zgodzić z przytoczonymi w artykule wynikami badań przyczyn porażek projektów informatycznych (tak, to nie informatycy są winni!), ale w świetle powyższego wyraźnie widać, że dobrze jest obecnie określona warstwa planistyczna, ale fatalna jest realizacja. Jednak proponowana recepta powołania ośrodka „o szerokich uprawnieniach koordynacyjnych" jest wątpliwa, w najlepszym razie fragmentaryczna, nieco w stylu „jak nie wiadomo co robić, to się robi reorganizację". Czym innym jest zarządzanie cyfryzacją państwa, a czym innym określanie celów i zarządzanie bieżące projektami informatycznymi w administracji.

Przypomnijmy tu oczywistość, że bieżąca realizacja projektów informatycznych wymaga – tylko tyle i aż tyle – kompetentnego zarządzania poszczególnymi projektami. Natomiast dla powodzenia projektu najważniejszy jest warunek wstępny: aby jego cele zostały prawidłowo sformułowane. A właśnie błędne określenie (a często nieokreślenie) celów, które mają być osiągnięte, jest główną przyczyną porażek projektów informatycznych w administracji.

Natomiast, aby dobrze zrealizować zadania cyfryzacyjne, nie jest potrzebne „...zbudowanie skutecznych struktur zarządczych w skali kraju" zwłaszcza, gdy – jak to czynią Autorzy – mówimy o zarządzaniu zarówno w zakresie dalekosiężnej polityki państwa, jak i bieżącej realizacji projektów informatycznych. Ten pomysł wynika z błędnej diagnozy stanu obecnego zarządzania informatyzacją.

MAiC sprawuje nadzór nad UKE, GUGiK, CPI, WWPE, czyli ma możliwości koordynacji realizacji NPS i projektów finansowanych ze środków europejskich. Obszerna diagnoza błędów popełnionych podczas realizacji projektów informatycznych została przedstawiona w Raporcie Polska 2.0. z 2012 roku. Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych obecnie przeszła pod nadzór MSW, ale nie ma żadnych dowodów, że mogłaby koordynować wiele trudnych projektów informatycznych, natomiast powinna mieć możliwość funkcjonowania jako wyspecjalizowany podmiot, który dostarcza produkty i usługi zapewniające wiarygodność procesów transakcji i identyfikacji, dobrze zabezpieczone i o wysokiej jakości. Projekty z Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia nie mogą niestety być przykładem realizacji zgodnie z terminami i w założonym budżecie. Podobna sytuacja jest w MSW.

Opis stanu aktualnego zupełnie nie uwzględnia działań podjętych przez MAiC od 18 listopada 2011 r. Przede wszystkim został wprowadzony silny instrument koordynacyjny – Program Zintegrowanej Informatyzacji Państwa przyjęty przez Radę Ministrów 8 stycznia2014 r. W odróżnieniu od Planu Informatyzacji Państwa, który zgodnie ze swoją nazwą był planem działań, jest to spójny dokument opisujący cele krótko, średnio i długookresowe jakie powinny zostać zrealizowane do roku 2020.

Program Zintegrowanej Informatyzacji Państwa (PZIP) jest dokumentem strategicznym opisującym działania rządu zmierzające do dostarczenia społeczeństwu wysokiej jakości elektronicznych usług publicznych. Celem programu jest stworzenie spójnego, logicznego i sprawnego systemu informacyjnego państwa, dostarczającego e-usługi na poziomie krajowym i europejskim, w sposób efektywny pod względem jakości i kosztów. Program zapewni współpracę istniejących oraz nowych systemów teleinformatycznych administracji publicznej, eliminując jednocześnie powielające się dotychczas funkcjonalności. PZIP nie tylko określa cele, ale również zawiera mierniki oceny. PZIP, obok Narodowego Planu Szerokopasmowego, jest dokumentem wykonawczym dla strategii rozwoju, czyli strategii Sprawne Państwo 2020 (SP2020). Dokument PZIP odgrywa też istotną rolę w planowaniu wydatków współfinansowanych przez Unię Europejską w perspektywie finansowej na lata 2014-2020. Program jest ściśle powiązany z przygotowanym przez MAiC dokumentem strategicznym, dotyczącym cyfrowego rozwoju Polski do 2020 r. oraz Programem Operacyjnym Polska Cyfrowa.

W świetle podanego opisu, propozycja Autorów powołania kolejnego urzędu centralnego, jest nie do przyjęcia. Z założenia mały, zapewne szybko się rozrośnie, tak jak wszystkie urzędy centralne – co zresztą sami Autorzy sugerują w innym miejscu, mówiąc o strukturach ogólnopolskich. Nie będzie miał żadnej praktycznej możliwości prowadzenia działań koordynacyjnych, gdyż mimo nadzoru przez premiera będzie najwyżej prowadzić działania własne, bez żadnych możliwości narzucania i egzekwowania działań innych resortów.

Złowieszczo brzmi fraza o zatrudnianiu „... sprawdzonych fachowców od zarządzania informatyzacją". Badanie zgodności podejmowanych projektów z PZIP, akceptacja kierunków i poziomu środków przeznaczanych na projekty realizowane w poszczególnych resortach dokonywane jest dziś skutecznie w ramach Komitetu Rady Ministrów do spraw Cyfryzacji (KRMC). To nie brak specjalnego urzędu jest powodem bolączek informatyzacji. Dokumentów strategicznych też jest dostatecznie dużo, zapewne aż za dużo. Brakuje niestety konsekwencji w ich realizacji i rozliczania z przyjętych w tych dokumentach terminów, zadań, wskaźników.

Dzisiaj MAiC ma wszystkie instrumenty do sprawnego zarządzania informatyzacją. Ma dobrze określone kompetencje, ma zatwierdzone przez rząd dokumenty strategiczne i wykonawcze, funkcjonuje KRMC. Jego przewodniczącym jest Minister Administracji i Cyfryzacji, a wiceprzewodniczącym podsekretarz stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju, co zapewnia uwzględnianie we wszystkich pracach KRMC właściwego wykorzystywania funduszy unijnych. Natomiast zupełnie odrębną sprawą jest ocena (braku) skuteczności jego działań.

Wyciągając wnioski z przytoczonych faktów można stwierdzić z pełną odpowiedzialnością, że dyskusję o tym, jak koordynować informatyzację i cyfryzację powinno się zastąpić dyskusją o tym, jak sprawniej zarządzać Państwem – z wykorzystaniem istniejących struktur, odnowionych zasobów ludzkich i programów strategicznych.