Funkcjonariusze: sankcja za wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem

Ustawa o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (dalej: ustawa o komisjach lekarskich) oraz przepisy ustaw pragmatycznych poszczególnych służb mundurowych dyscyplinują funkcjonariuszy w zakresie korzystania przez nich ze zwolnień lekarskich. Narzędziem takiego dyscyplinowania jest możliwość skontrolowania ich, co robią na takim zwolnieniu. Leży to w gestii zarówno komisji lekarskiej, jak i przełożonych funkcjonariuszy. Narzędziami dyscyplinującymi są także sankcje finansowe i dyscyplinarne grożące za wykorzystywanie zwolnienia niezgodnie z jego celem. O tym, że przełożeni zaczęli w końcu korzystać z przyznanych im uprawnień, świadczą sprawy trafiające do sądów administracyjnych, w których funkcjonariusze odwołują się od zastosowanych wobec nich kar.

Przedmiot kontroli

Kontrola wykorzystania zwolnień lekarskich wszczynana jest z urzędu. A to, który z podmiotów ją przeprowadza, nie ma w praktyce większego znaczenia. Bo choć zasady postępowania komisji lekarskiej w tym zakresie określa ustawa o komisjach, a zasady postępowania przełożonych – ustawy pragmatyczne poszczególnych służb, to zawsze celem takiej kontroli jest ustalenie, czy funkcjonariusz Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Biura Ochrony Rządu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego i Służby Więziennej w okresie orzeczonego zwolnienia od zajęć służbowych (w tym w razie konieczności osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem lub innym chorym członkiem rodziny albo zwolnienia w wyniku decyzji wydanej przez właściwy organ lub uprawniony podmiot na podstawie przepisów o zwalczaniu chorób zakaźnych albo o zwalczaniu gruźlicy) nie wykonuje pracy zarobkowej lub nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w inny sposób niezgodny z jego celem (art. 14 ustawy o komisjach).

A w razie stwierdzenia, że tak jest, czy to przez członków komisji lekarskiej (lub inne osoby zatrudnione w Zakładzie Emerytalno-Rentowym MSW upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez przewodniczącego komisji), czy to przez wymienionych w ustawach pragmatycznych przełożonych funkcjonariuszy (lub inne upoważnione przez nich osoby), podejmowane działania też są podobne.

Na koniec kontroli sporządzany jest protokół, który wskazuje, na czym polegało nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, do którego uwagi może zgłosić też kontrolowany funkcjonariusz. I nie powinien on z tej możliwości pochopnie rezygnować. To bowiem jedyny sposób, aby zakwestionować ustalenia zawarte w protokole. Od takiego dokumentu nie można się bowiem odwołać. Nie można go też zaskarżyć do sądu.

Sankcje w rękach przełożonych

Kontrolując prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, komisja lekarska nie wydaje żadnego orzeczenia. Dokonuje tylko określonych ustaleń faktycznych i w razie stwierdzenia nieprawidłowości powiadamia o nich przełożonego funkcjonariusza właściwego w sprawach osobowych oraz samego funkcjonariusza. Zawiadomienie to (a gdy kontrolę przeprowadza przełożony funkcjonariusza – ustalenia zawarte w protokole) stanowi podstawę do stwierdzenia przez przełożonego funkcjonariusza utraty przez niego prawa do uposażenia za cały okres objęty tym zwolnieniem. Oczywiście, jeśli podzieli on wnioski płynące z protokołu i nie przekonają go wyjaśnienia funkcjonariusza.

Podkreślić należy, że jeśli przełożony uzna, że zwolnienie lekarskie było wykorzystywane niezgodnie ze swoim celem, funkcjonariusz traci prawo do całości uposażenia za cały okres objęty tym zwolnieniem. Bez znaczenia jest zatem, w którym dniu zwolnienia stwierdzone zostanie np. wykonywanie przez funkcjonariusza pracy zarobkowej, a więc czy będzie to na początku okresu objętego zwolnieniem lekarskim, czy w jednym z ostatnich dni tego okresu.

Obowiązują zasady kodeksu

Decyzje w sprawie utraty prawa do uposażenia wydają wskazani w ustawach prag- matycznych przełożeni. Z zasady prawdy obiektywnej, będącej naczelną zasadą postępowania administracyjne- go (art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego), wynika obowiązek organu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą.

W uzasadnieniu swojej decyzji przełożeni powinni się też odnieść do uwag funkcjonariusza przedstawionych przez niego w protokole. Brak takiego odniesienia może być uznany za uchybienie treści przepisów kodeksu postępowania administracyjnego: art. 7, art. 8 (obowiązek prowadzenia postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej) oraz art. 77  § 1 (obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący), co może mieć znaczenie, jeśli sprawa trafi do sądu. Trzeba bowiem pamiętać, iż od decyzji stwierdzającej utratę prawa do uposażenia funkcjonariusze mogą się odwołać do wyższego przełożonego. Mogą ją też zaskarżyć do sądu administracyjnego.

Ustalenie, jak było naprawdę

W postępowaniu, którego efektem może być wydanie decyzji o utracie prawa do uposażenia przez funkcjonariusza, podstawowe znaczenie ma zatem ustalenie stanu faktycznego. Nie zawsze jest to łatwe, gdyż przepisy nie wyjaśniają, jakie zachowania na zwolnieniu lekarskim powinny być uznane za dozwolone, a jakie nie.

Z przepisów wynika tylko, iż kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy funkcjonariusz w okresie orzeczonej niezdolności do służby, w tym sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny, nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej.

Praca zawsze zakazana

Orzecznictwo sądów administracyjnych definiuje zajęcie zarobkowe bardzo szeroko, obejmując nim wszelkie formy zatrudnienia połączone z uzyskiwaniem dochodów, czyli działalność gospodarczą, stosunek pracy, stosunek służbowy oraz każdy rodzaj umowy cywilnoprawnej. A także członkostwo w organach statutowych jakichkolwiek instytucji, jeżeli jest to połączone z uzyskiwaniem dochodów pieniężnych stałych bądź okresowych (por. wyrok WSA w Szczecinie z 7 maja 2008 r., II SA/Sz 99/08).

Podobnie widzi to Sąd Najwyższy, na którego orzecznictwo często powołuje się ZUS kontrolujący korzystających ze zwolnień lekarskich pracowników. O tym, czy wykonywane czynności mogą być uznane za pracę, decyduje zdaniem SN charakter stosunku prawnego, na podstawie którego są wykonywane, i rodzaj tych czynności (>patrz ramka).

Nie tylko jednak praca na zwolnieniu pozbawi funkcjonariusza prawa do uposażenia. Podobny skutek odniesie wykorzystywanie zwolnienia niezgodnie z jego celem. A więc wszelkie działania podejmowane przez funkcjonariusza, które opóźniają lub uniemożliwiają mu powrót do zdrowia.

Warto dodać, iż w określonych okolicznościach ustalenie, że funkcjonariusz wykorzystywał zwolnienie lekarskie niezgodnie z jego przeznaczeniem, może być też podstawą wszczęcia przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego (>patrz pytania).

podstawa prawna: art. 14 ustawy z 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (DzU z 2014 r., poz. 1822)

podstawa prawna: art. 121e ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. DzU z 2015 r., poz. 355 ze zm.)

podstawa prawna: art. 125e ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. DzU z 2014 r., poz. 1402 ze zm.)

podstawa prawna: art. 105e ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. DzU z 2013 r., poz. 1340 ze zm.)

podstawa prawna: art. 108e ustawy z 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (tekst jedn. DzU z 2014 r., poz. 170 ze zm.)

podstawa prawna: art. 102e ustawy z 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (tekst jedn. DzU z 2014 r., poz. 1411 ze zm.)

podstawa prawna: art. 60f ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. DzU z 2014 r., poz. 1415 ze zm.)

Z orzecznictwa Sądu Najwyższego

- Za pracę w okresie niezdolności do pracy należy uznać m.in.:

– prowadzenie własnej działalności gospodarczej – wyrok SN z 7 października 2003 r. (II UK 76/03, OSNP 2004/14/247). Przy czym zgodnie z wyrokiem SN z 4 kwietnia 2012 r. (II UK 186/11, Legalis nr 526870), jeżeli aktywność taka ogranicza się do wykonywania sporadycznych czynności zarządzających, samo podpisanie faktur przygotowanych przez zatrudnionych pracowników nie przesądza o prowadzeniu działalności zarobkowej;

– odpłatne wykonywanie przez radcę prawnego w czasie zwolnienia lekarskiego czynności zawodowych (podpisywanie dokumentów, reprezentacja przed sądem, sporządzanie pism procesowych, udzielanie porad prawnych, przeprowadzenie szkolenia) – wyrok SN z 14 grudnia 2005 r. (III UK 120/05, OSNP 2006 /21–22/338).

- Wykonywaniem pracy zarobkowej nie jest natomiast:

– udział wspólnika spółki cywilnej, którego wkład nie polega na świadczeniu usług, w zysku wypracowanym przez innych wspólników – wyrok SN z 12 maja 2005 r. (I UK 275/04, OSNP 2006/3–4/ 59);

– udział radnego w posiedzeniach zarządu miasta i uzyskiwaniu z tego tytułu diet – nie są one bowiem wynagrodzeniem za pracę, lecz jedynie ekwiwalentem, rekompensatą za stracony czas i poniesione wydatki – postanowienie SN z 25 stycznia 2013 r. (I UK 571/12, Legalis nr 710382).