Budżet 2014 pisany pod szybki sukces

Historia projektu budżetu państwa na przyszły rok wygląda ciekawie. Projekt pod względem głównych założeń makroekonomicznych niewiele różni się od tego, co MF pokazało jeszcze przed wakacjami. Poprawność tych założeń – w ogólnym zarysie – trudno podważyć (pomijam przy tym, jako mało wiarygodną, towarzyszącą projektowi z mocy ustawy prognozę tzw. trzylatkę, obejmującą lata 2015–2017). Założenia dotyczące roku 2014, co nie zaskakuje, są może nieco nadmiernie optymistyczne, jeśli chodzi o niektóre wskaźniki. Ale nie to jest najważniejsze.

Założenia makro na tym poziomie agregacji, jeśli wiarygodne, są jednak ledwie wstępem do oceny projektu budżetu. Struktura zakładanego wzrostu, uwarunkowania prognozy dochodów, zmiany legislacyjne – są tu o niebo ważniejsze.

I widziany pod tym właśnie kątem projekt budżetu, ewoluujący w stosunku do pierwszych wersji, wygląda najciekawiej.

Przychody nieśmiało rosnące

Otóż, pomimo zakładanego wyższego tempa wzrostu gospodarczego o 1 pkt proc., w pierwotnej wersji projektu prognozę dochodów ogółem oszacowano na 275,1 mld PLN, czyli nominalnie poniżej przewidzianych w znowelizowanej wersji tegorocznego budżetu 275,7 mld. Ostatecznie prognozę lekko podciągnięto, ustalając ją na 276,5 mld, co daje nominalny wzrost o zaledwie 1,4 mld PLN (0,5 proc.).

Tak niska prognoza dochodów ogółem skłoniła natychmiast część komentatorów do wyrażania pochwał pod adresem konstruktorów tak konserwatywnych, tym razem, planów dochodowych. Pochwały są jednak nieco na wyrost. Przy umiarkowanym nominalnych wzroście dochodów podatkowych (nieco ponad 4 proc.), w poszczególnych kategoriach wpływy podatkowe mają już jednak rosnąć nominalnie od ponad 3 proc. do nawet blisko 7 proc. (PIT). Czyli wcale niemało, biorąc pod uwagę tegoroczne wykonanie.

Rezerwa dochodów tkwi oczywiście w dochodach niepodatkowych, gdzie założono realny spadek w stosunku do prognozowanego tegorocznego wykonania aż o 29 proc., czyli 10 mld PLN.

Czy tak powinno się konstruować prognozę dochodów? Pytanie zasadne. Odpowiedź trudna. Bo szanse na przekroczenie są tu z całą pewnością większościowe. Po kilku latach krytyki za nierealistyczne założenia, można wreszcie zaliczyć masowe pochwały.

Najciekawsze rzeczy dzieją się jednak w tym projekcie po stronie wydatkowej. W wersji pierwotnej wydatki miały spaść nominalnie r./r. o 0,2 proc. i wynieść 326,7 mld PLN (wobec 327,3 mld po nowelizacji). Ostatecznie MF poszło jeszcze dalej, limitując wydatki w budżecie 2014 na poziomie 324,2 mld PLN. W poprzednich kilku latach, kiedy to realizowano już – przypomnijmy – program konsolidacji fiskalnej, wydatki nominalnie rosły średnio o 7–15 mld PLN rocznie.

Upychanie wydatków

Skąd w takim razie ten spadek? Jak jest to możliwe, żeby deficyt budżetu państwa spadał z 51,6 mld PLN po nowelizacji w tym roku do 47,7 mld w 2014, choć pierwotnie planowano jego niewielki wzrost do 51,7 mld PLN? Jak przy niskiej prognozie dochodów udało się obniżyć wydatki, bez żadnych istotnych zmian strukturalnych, jeszcze bez zastosowania nowej reguły wydatkowej, która – ponieważ legislacyjnie jeszcze nieprocedowana – ma mieć w roku 2014 wyłącznie „zastosowanie pomocnicze"?

Nasza uwaga siłą rzeczy – inaczej niż w poprzednich latach – skupić się musi w tej sytuacji na stronie wydatkowej budżetu. Strona dochodowa jest tym razem czytelna i przewidywalna. Tak doskonałego wyniku nie mogły dać wyłącznie oszczędności w kosztach obsługi długu (zresztą mocno wątpliwe), ani na kosztach reformy emerytalnej (zresztą skromnie zaprojektowane, jeśli popatrzyć na wzrost między rokiem 2013 a 2014 o 800 mln prognozowanego ujemnego salda przychodów z prywatyzacji).

Są dwa wyjaśnienia tego fenomenalnego wyniku po stronie wydatkowej: po pierwsze – przesunięcie sporej puli wydatków inwestycyjnych do programu Polskich Inwestycji Rozwojowych; po drugie – wypychanie ich do funduszy celowych w poszczególnych resortach.