Dusząca harmonizacja

Doświadczenia globalnego kryzysu bankowego pokazały dobitnie, że banki centralne powinny uzyskać dodatkowy  oprócz stopy procentowej  instrument stabilizowania gospodarki i inflacji. Jest nim polityka makroostrożnościowa wykorzystująca instrumenty nadzorcze w odniesieniu do całego sektora bankowego.

W szeregu krajach –  jak na przykład w Wielkiej Brytanii – okazało się, że samo podnoszenie stóp procentowych może nie wystarczać do hamowania boomu kredytowego, jeśli w tym samym czasie banki liberalizują kryteria udzielania kredytów. Powstaje jednak pytanie, jaki powinien być główny cel wykorzystywania polityki makroostrożnościowej przez banki centralne, w tym także w krajach, w których nie pełnią one funkcji nadzorczych wobec banków komercyjnych.

Boczny tor reformy

Najrozsądniej byłoby wykorzystywać instrumenty nadzorcze nie tylko do ograniczania ryzyka systemowego, czyli  – mówiąc po ludzku  – do zapobiegania kryzysom bankowym, ale także do stabilizowania tempa wzrostu gospodarczego i inflacji, za czym opowiadają się tak wspaniali ekonomiści jak Olivier Blanchard i Charles Goodhart. Cel polityki pieniężnej i makroostrożnościowej byłby w istocie ten sam. Banki centralne decydowałyby o zmianach wymogów nadzorczych, by dostosowywać tempo wzrostu akcji kredytowej do poziomu, który sprzyja utrzymywaniu się równowagi w gospodarce, a więc także niskiej inflacji.

Do takiego podejścia nie można mieć istotnych zastrzeżeń. Próbuje się je wprawdzie podważać, wskazując na trudności oszacowania tempa wzrostu akcji kredytowej, które sprzyja utrzymywaniu się równowagi w gospodarce, ale jest to argument wręcz zabawny, ponieważ  gdyby go poważnie traktować,  to banki centralne nie powinny prowadzić polityki pieniężnej, skoro w żadnym kraju nie da się precyzyjnie oszacować naturalnej stopy bezrobocia, kursu równowagi i naturalnego poziomu stopy procentowej.

Dlaczego jednak podejście, które jest racjonalne i pożądane, nie dominuje w dyskusjach o reformie nadzoru bankowego? Przyczyna jest prosta. W ciągu ostatnich dwóch dekad powstały wielkie banki („zbyt duże, by upaść"), a koncentracja siły finansowej zwiększyła niepomiernie siłę ich lobbingu. Dlatego między innymi stale słyszymy i czytamy, że celem zmian dokonywanych w systemie nadzoru nad bankami powinno być tylko ograniczanie ryzyka systemowego, czyli ryzyka kryzysu bankowego.

Dlaczego banki nie chcą dopuścić, by makroostrożnościowa polityka nadzorcza skutecznie wspomagała politykę pieniężną w stabilizowaniu gospodarki? Przyczyny są oczywiste. Polityka nadzorcza byłaby prowadzona w takiej sytuacji w aktywny sposób. Częściej następowałyby zmiany wymaganych współczynników adekwatności kapitałowej. Częściej byłyby zaostrzane normy płynnościowe, zmieniane współczynniki LTV (relacja kredytu do wartości zabezpieczenia) lub wielkość depozytów zabezpieczających. Korzyścią byłaby większa stabilność gospodarki i systemu finansowego. Dla banków oznaczałoby to jednak okresowo wyższe koszty i mniejsze możliwości podejmowania ryzyka, co zmniejszyłoby wysokie stopy zwrotu, do których się przyzwyczaiły. Dlatego banki skutecznie przesuwają dyskusję na temat zmian w nadzorze bankowym na boczny tor dyskutowania o zapobieganiu tylko ryzyku systemowemu, a więc kryzysom bankowym, które  w końcu  rzadko się zdarzają.

Autonomia nadzorów lokalnych

Mimo wszystko jednak proponowane zmiany w nadzorze bankowym (Bazylea III) biorą pod uwagę, że niestabilne boomy kredytowe mają przyczyny lokalne i dlatego lokalne nadzory bankowe powinny mieć możliwość wykorzystywania instrumentów nadzorczych do hamowania zbyt szybko rosnącej akcji kredytowej. Bazylea III przewiduje zasadę tzw. minimalnej harmonizacji, która ujednolica normy nadzorcze w skali międzynarodowej, ale pozostawia istotny zakres autonomii nadzorom lokalnym. Słuszną przesłanką takiego rozwiązania było to, że tempo przyrostu kredytów oraz siła i dynamika procesów prowadzących do ewentualnej destabilizacji gospodarki w wyniku nadmiernej akcji kredytowej są różne w różnych krajach. Oznacza to konieczność różnicowania siły, a czasem i charakteru reakcji instytucji publicznych.

By polityka nadzorcza mogła skutecznie wspierać politykę pieniężną w stabilizowaniu gospodarki i inflacji, musiałaby spełniać trzy warunki: Po pierwsze, dostatecznie duży wpływ na politykę nadzorczą musiałyby mieć banki centralne ze względu na swoje doświadczenie w prowadzeniu polityki stabilizacyjnej (nadzory bankowe z natury rzeczy go nie mają) oraz ze względu na swą niezależność, która daje im możliwość podejmowania niepopularnych, lecz potrzebnych decyzji. Po drugie, banki centralne musiałyby mieć wspomnianą powyżej swobodę dokonywania zmian w parametrach polityki nadzorczej w odniesieniu do całego sektora bankowego. Po trzecie, by polityka makroostrożnościowa mogła być skuteczna w krajach, w których  jak w Polsce  system bankowy tworzą instytucje z dominującym udziałem kapitału zagranicznego, banki lokalne musiałyby mieć nadal pełną niezależność, co wyklucza centralizację zarządzania kapitałem i płynnością na szczeblu central międzynarodowych grup kapitałowych. Proponowana przez Komisję Europejską zasada maksymalnej harmonizacji uniemożliwiłaby spełnienie powyższych warunków, uniemożliwiając bankom centralnym wykorzystywanie polityki makroostrożnościowej do stabilizowania gospodarki.

Sprzeciw banków centralnych

Nowelizacja dyrektywy CRD IV  wprowadzająca maksymalną harmonizację  bardzo silnie ograniczałaby możliwości nadzorów lokalnych, by ustalać normy ostrożnościowe w sposób adekwatny do sytuacji w ich gospodarkach. Dodatkowo, przewidywana centralizacja zarządzania kapitałem i płynnością w dużych międzynarodowych grupach kapitałowych oznaczałaby w praktyce zniesienie wymogów zapewniających płynność i stabilną bazę kapitałową w bankach zależnych kapitałowo, które operują w innych krajach niż bank matka. Argumentacja Komisji sprowadza się do ogólnych stwierdzeń o konieczności stworzenia równych reguł gry na rynku europejskim i nie jest to poparte jakąkolwiek pogłębioną analizą.

Brak możliwości przekonującego uzasadnienia racjonalności wprowadzenia zasady maksymalnej harmonizacji ilustrują postulaty samych międzynarodowych banków, które w imię swobody przepływów kapitałowych obowiązującej w Unii Europejskiej domagają się prawa do nieskrępowanego niczym „nierynkowego" przemieszczania aktywów w ramach grupy bankowej, a więc także między państwami, by móc  – jak twierdzą –  dywersyfikować ryzyko i bardziej efektywnie zarządzać aktywami. W praktyce może to oznaczać m.in. przemieszczanie ryzykownych aktywów do krajów peryferyjnych, by tamtejsi podatnicy wzięli na siebie ciężar pokrywania ewentualnych strat banków. Może to oznaczać również przemieszczanie w okresach kryzysowych najbardziej płynnych aktywów do krajów, w którym siedzibę mają banki matki. W krajach, w których działają banki kapitałowo od nich zależne, płynne aktywa utrzymywano by na minimalnym poziomie gwarantującym co prawda regulowanie bieżących zobowiązań, ale niegwarantującym utrzymywania poduszki płynnościowej w okresach kryzysowych.

Szermowanie przez międzynarodowe banki argumentem swobody przepływu kapitałów jest znamienne w okresie, gdy powszechnie uznaje się, że pełna liberalizacja przepływów kapitałowych nie dała nawet w przybliżeniu takich korzyści jak liberalizacja handlu, a obecny kryzys dowiódł, że najgroźniejszą formą krótkoterminowych przepływów kapitałowych są pożyczki międzybankowe, na których przepływy powinno się oddziaływać właśnie poprzez instrumenty nadzorcze, co ma już zresztą odzwierciedlenie w Bazylei III.