Opublikowana w lipcu strategia Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego na lata 2021–2025 przypomina jeden z ustawowych celów nadzoru: rynek finansowy ma cieszyć się zaufaniem. W kontekście nierozwiązanego problemu frankowiczów i kryzysów z poprzednich lat odbudowa zaufania jest kluczowa.
Co trzeba, aby rynek finansowy cieszył się zaufaniem? Kto ma komu ufać? Czy chodzi o zaufanie konsumentów do firm? Firm do nadzoru regulacyjnego? Nadzoru do firm? A może potrzebne jest zaufanie obywateli do regulatora? Okazuje się, że na takie pytania niełatwo odpowiedzieć.
Kto komu ufa
Dlaczego w ogóle regulacja rynku jest potrzebna? I co ma wspólnego z zaufaniem? Najczęstsza odpowiedź brzmi: sektor finansowy dostarcza produkty i usługi o szczególnej wadze dla obywateli, którzy stają przed pytaniem: czy mogę tym firmom zaufać? Gdyby obywatel musiał samodzielnie oceniać wiarygodność np. banków, byłoby to nie tylko nieefektywne, ale wręcz nierealne. Dlatego na rynku regulowanym państwo powołuje instytucję nadzorczą i wówczas mówimy o trójkącie kluczowych interesariuszy: firmy, konsumenci i nadzór.
Jak ten trójkąt działa w odniesieniu do zaufania? W badaniach nad zaufaniem znamy mechanizm tzw. trzeciej strony. Załóżmy, że A musi zdecydować czy zaufać B na tyle, aby angażować się w jakąś współpracę, np. zostać klientem. Ale nie ma wystarczającej wiedzy, aby mieć pozytywne oczekiwania do B. W tym miejscu wkracza C, który mówi, że dobrze zna B i ufa mu. Jeśli A ufa C, to podąża za oceną C i zaufa B. Tak działa zaufanie w środowisku regulowanym.
Tymczasem nasza wiedza o zaufaniu na rynku finansowym ogranicza się do relacji A do B, czyli konsumentów do firm. To najbardziej przydatna miara z perspektywy dostawców usług i produktów finansowych; nierzadko utożsamia się ją z zaufaniem w sektorze. Takie wskaźniki zaufania konsumentów są dla Polski bardzo dobre, np. Związek Banków Polskich pokazuje, że zaufanie do banków jest wysokie. Potwierdzają to badania porównawcze (np. Eurobarometr, Edelman Trust Barometer).
Wskaźnik zaufania do produktów i usług finansowych jest w Polsce stabilny, choć podlega wahaniom w związku z globalnymi trendami i incydentami na rynku. Patrząc z perspektywy trójkąta zaufania, błędem byłoby przyjmowanie wyników zaufania konsumentów do firm za obraz pełny.
Mechanizm trzeciej strony w generowaniu zaufania na rynku regulowanym działa wyłącznie, jeśli A ufa C. Jeśli A nie ufa C albo nie zna C, to nie weźmie pod uwagę albo nie zauważy opinii C o B w swojej decyzji odnośnie do B. Trójkąt zaufania pokazuje, że osiągnięcie poprawy zaufania postawione przed nadzorem finansowym (C) jest możliwe tylko, gdy spełnione będą jednocześnie dwa warunki obywatele (A) ufają regulatorowi (C), a regulator (C) ufa nadzorowanym (B). Tylko wówczas zadziała mechanizm przechodniości zaufania.
W pierwszej kwestii (obywatele ufają regulatorowi) mamy dwa problemy. Po pierwsze, zaufanie do nadzoru finansowego jest pod coraz większą presją, która polega na utożsamieniu go z bieżącą polityką. Dzieje się tak, gdy w wyobraźni ekonomicznej konsumentów nadzór finansowy jest postrzegany jako fragment aparatu państwa. Wówczas, jeżeli mamy do czynienia z kryzysami nieufności, podejrzliwości i sceptycyzmu wobec rządzących, to instytucja może stać się tego ofiarą. Rozgłos wokół incydentów i afer, deklarowana nieufność obywateli i biznesu do państwa powoduje wtedy, że może ona rozlewać się na inne instytucje i obniżać poziom zaufania do regulatora rynku.
Poznaj najlepsze samorządy w Polsce
Po drugie, trudno ocenić jakość i poziom zaufania obywateli do nadzoru finansowego. Nie znam polskich badań, które sprawdzałyby zaufanie obywateli do Komisji Nadzoru Finansowego. Nieliczne pytania o ocenę działań KNF (np. CBOS), ale nie o zaufanie, mogłyby wspierać tezę o zbliżeniu opinii o nadzorze z sympatiami politycznymi.
Tymczasem wstępne wyniki badań, które niedawno przeprowadziliśmy w Akademii Leona Koźmińskiego, pozwalają na ostrożny optymizm, w sprawie zaufanie konsumentów do KNF. Korzystający z produktów i usług finansowych deklarują zaufanie do nadzoru finansowego lub pozycję neutralną (brak zaufania, ale i nieufności). Biorąc pod uwagę deklarowaną nieufność do innych instytucji państwa, jak i kryzys zaufania do nadzoru w innych krajach, to wynik lepszy, niż można byłoby się spodziewać. Taki punkt wyjścia pozwala myśleć o wzmacnianiu zaufania, bez konieczności pokonywania początkowej nieufności.
Trudne relacje
W kwestii zaufania nadzoru do firm i wzajemnie, zderzają się ze sobą z jednej strony narzekania na zbyt mocno (lub zbyt mało) aktywnego regulatora, z drugiej – oskarżenia o presję lobbingową i nacisk na nadzór. Brak rzetelnej wiedzy o tych relacjach występuje w wielu krajach i dotyczy rynku finansowego i każdego rynku regulowanego. Zaufanie na linii nadzór–firmy w wybranych krajach europejskich i sektorach, w tym na rynku finansowym, próbuje diagnozować międzynarodowy projekt badawczy Trust in Governance and Regulation in Europe w programie Horyzont 2020.
Kwestia zaufania na rynku regulowanym komplikuje się, gdy przyjrzymy się relacji nadzór–firmy. Kontrola czy nadzór – nie tylko na rynku finansowym – kojarzą się z nieufnością, podejrzliwością i sceptycyzmem, jak w słynnym „kontrola najwyższą formą zaufania". Przez lata włączanie zaufania w relacje nadzorcze odbywało się według modelu responsywnej regulacji, zgodnie z logiką wet za wet. Nadzór deklaruje wtedy zaufanie do regulowanych firm, ale gdy go nadużyją, eskaluje regulacje do coraz bardziej restrykcyjnych. Działa samonakręcający się mechanizm, nazywany paradoksem sankcjonowania.
To błędne koło: w efekcie naruszenia zaufania wzmacniamy nadzór i nakładamy karę, a druga strona czuje, że nie jest godna zaufania, staje się bardziej podejrzliwa i nieufna, czyli dystans się powiększa, a zaufanie maleje zamiast rosnąć. Zna to każdy rodzic nastolatka. Po drugie, w tym podejściu łączymy zaufanie i karę, jak w rooseveltowskiej doktrynie „speak softly and carry a big stick". Czyli: zaczynamy od zaufania, ale biada ci, jeśli je zawiedziesz.
To przestarzała koncepcja zaufania opartego na odstraszaniu i na założeniu, że strach może być źródłem zaufania. Wiemy już, że nie jest. To raczej sygnał nieufności. Przechodniość zaufania działa tak samo w przypadku nieufności: sygnał od nadzoru może inspirować zarówno zaufanie, jak i sceptycyzm i podejrzliwość.
Modelowa regulacja
Model trójkąta zaufania pokazuje, że budowa i umocnienie zaufania na rynku finansowym wymaga równowagi trzech podmiotów: konsumentów, firm i nadzoru. Z tej perspektywy trudność może leżeć po stronie konsumentów, gdy nie oceniają zaufania do firm na rynku finansowym, lecz kierują się oportunizmem i najniższą ceną. Dla nich nadzór to opiekuńcza niania, która wybawi z opresji i uratuje od skutków błędnych decyzji. Jeśli na serio myślimy o zaufaniu w sektorze, to ochrona i przywileje konsumenta muszą iść w parze z odpowiedzialnością.
Kolejny podmiot w trójkącie zaufania to nadzorowane firmy. Dla budowy zaufania najważniejsza jest motywacja. Jeśli wynika tylko z zagrożenia karą, możemy osiągnąć zgodność (compliance), ale nie ma szans na zaufanie. Ono istnieje, gdy motywacja uczciwego zachowania partnera jest przypisywana jego wartościom i intencjom, a nie groźbie konsekwencji. Dlatego znaczenie ma demonstrowanie dobrej woli i otwartość na dialog. Kluczowe jest podjęcie samoregulacji, która może być manifestacją autonomii i wewnętrznej motywacji w wypracowywaniu reguł. Chodzi o akceptowanie odpowiedzialności za sektor, ograniczanie doraźnych zysków w imię budowy długoterminowych relacji.
Trzeci element to równorzędny i autonomiczny nadzór, który chce i potrafi odgrywać rolę silnej trzeciej strony budującej zaufanie do uczestników rynku. W interesie mechanizmu zaufania leży zwiększanie rozpoznawalności i autorytetu nadzoru. Długoterminowo skorzystają na tym wszyscy uczestnicy rynku.
Stosunek opinii publicznej do nadzoru i regulacji – także na rynku finansowym – waha się od miłości do nienawiści. Gdy coś idzie nie tak – pojawiają afery (np. GetBack, SKOK) i problemy (np. kredyty frankowe), wzywa się do sroższych regulacji, ściślejszej kontroli i aktywniejszego nadzoru. Wydaje się wtedy, że społeczeństwo chce, aby państwo zacieśniało kontrolę i wykazywało zdrową nieufność względem tych, których działalność ma regulować. Równolegle padają oskarżenia o duże obciążenia regulacyjne i nadzorcze, brak swobody prowadzenia biznesu, nadopiekuńczość wobec konsumentów produktów i usług.
Reorientacja na budowę zaufania wymaga rewizji dwóch założeń dotyczących zaufania i kontroli, na których opierają się działania nadzorcze i kontrolne, nie tylko na rynku finansowym. Transakcyjne podejście do zaufania oparte na odstraszaniu nie buduje go, choć może prowadzić do osiągania innych ważnych celów, jak zgodność, przewidywalność, bezpieczeństwo.
Więcej nadzoru czy mniej nadzoru – każda strona powołuje się na konieczność (od)budowy zaufania. Jeśli zaufanie ma być celem, to kluczowe są trzy obszary: autonomia podmiotów regulowanych i ich dążenie do samoregulacji, kompetencje trzech głównych grup interesariuszy i sposoby demonstrowania zaufania względem uczestników rynku.
Prof. dr hab. Dominika Latusek-Jurczak jest dyrektorem Centrum Badań nad Zaufaniem w Akademii Leona Koźmińskiego
