Podatki powinny być prostsze

W Polsce rozpocznie się więc wielkie pisanie tysięcy nowych przepisów. Warto się zastanowić, jak powstają przepisy podatkowe? Skąd biorą się znane powszechnie przykłady unormowań, których nie sposób zrozumieć, bo nie zawierają jakiejkolwiek treści? Jak powstają dziwaczne przywileje dla wybranych podatników czy też restrykcyjne nakazy, których nie sposób praktycznie wykonać? Dlaczego mimo formalnej represyjności spada efektywność fiskalna prawa podatkowego?

Legislacja podatkowa przeżywa od wielu lat głęboki kryzys, który w podobnym stopniu dotknął naszego, jak i wspólnotowego prawodawcę. Dlaczego tak się dzieje? Spróbuję odpowiedzieć na to pytanie.

Identyfikacja tych czynników może służyć naprawie tego procesu, a w końcu warto napisać ustawy lepsze, niż mamy dziś. Można zaobserwować tu co najmniej osiem istotnych zasad empirycznych, którymi rządzi się współczesna legislacja podatkowa.

?

Pierwszym jest celowe niedopowiedzenie prawodawcy: przepis się tworzy tylko po to, aby „faktyczną treść" normatywną ustalić w drodze jego możliwie najbardziej „elastycznej" interpretacji (zasada świadomego niedopowiedzenia). Projekty przepisów tworzą najczęściej osoby, które będą je później stosować. Wiedzą, jaką władzę mają w rękach, i... nie chcą jej utracić. A jej istotą jest urzędowa (oficjalna) interpretacja przepisów, której w obecnych warunkach praktycznie nie da się obalić. Autorzy tego rodzaju przepisów zawsze są w stanie udowodnić, że przepis musi być „elastyczny" i dostatecznie „ogólny", aby przeciwstawiał się jego „obchodzeniu". Ten argument z reguły wystarcza, zwłaszcza że politycy nie znają się na podatkach i mało ich interesuje treść przepisów podatkowych.

?

Drugą przyczyną jest celowe ukrycie rzeczywistego celu, który chce osiągnąć prawodawca. Nie chcąc świadomie nadać przepisom charakteru swoistej instrukcji, która pozwoliłaby legalnie uchylić się od opodatkowania – głównie przez działania dostosowawcze – tworzy się je w sposób celowo niezrozumiały (zasada kamuflażu). Tę postawę prawodawcy można zrozumieć i usprawiedliwić. Projekty przepisów są znane. Na ich podstawie zapadają wszystkie istotne decyzje podatników, których celem jest zmniejszenie obciążeń podatkowych. Stworzenie precyzyjnego przepisu jest tu „groźne", zwłaszcza że proces legislacyjny jest bardzo długi, a twórcy przepisów nie mogą liczyć na lojalność jego uczestników: informacje o „potencjalnych zagrożeniach" natychmiast docierają do większości zainteresowanych.

?

Trzecią jest irracjonalna chęć „doprecyzowania" lub „uściślenia" przepisów. Wiele (większość?) projektów, w tym zwłaszcza nowelizacje ustaw, tworzonych jest głównie po to, aby przepisy stały się „bardziej zrozumiałe" dla podatników (zasada uściślania).

Ta dość naiwna potrzeba jest czymś zrozumiałym i trudno ją jednoznacznie potępić. Często jest jednak tylko zasłoną dla „postawienia na swoim" przez tych, którzy jednocześnie piszą i interpretują przepisy prawa podatkowego. Ciąg zdarzeń jest następujący: najpierw powstaje interpretacja urzędowa, która jest sprzeczna z treścią przepisu, choć jej autorzy uparcie twierdzą, że jest zgodna.

Następnie przygotowują nowelizację, która „doprecyzowując przepisy", ma potwierdzić ich wcześniejszy pogląd interpretacyjny. Analizując treść powstałych w ten sposób unormowań, czytelnik z reguły nie wie, które zmiany miały tylko na celu „uściślenie", a które spowodowały (świadomie lub nieświadomie) zmianę treści normy prawnej. Efekt wszyscy znamy.

?

Czwartą jest potrzeba wprowadzenia lub uwypuklenia zmian „korzystnych dla podatników", które wprowadza się tylko po to, aby osiągnąć określony efekt propagandowy (zasada mistyfikacji).

Tworzenie przepisów podatkowych jest wykorzystywane w polityce do propagowania wizerunku „dobrej władzy", która „obniża podatki", „upraszcza przepisy" lub robi inne dobre rzeczy, mające jej zjednać wyborców. W tym celu tworzy się „oczekiwane zmiany", często z pełną świadomością, że będą to przepisy martwe lub możliwe do praktycznego wykorzystania tylko w wyjątkowych przypadkach. Tego rodzaju zmiany są przygotowane z reguły tylko po to, aby osiągnąć efekt medialny, zaśmiecając prawo zbędną treścią.

?

Piąta zasada wynika z zamiaru tworzenia przepisów-pułapek, wprowadzających pozorne przywileje czy zachęty do niepłacenia podatków. Przepisy te stanowi się, kierując się zasadą całkowitego braku zaufania do określonych grup podatników (zasada podstępu).

Ciąg zdarzeń jest następujący: nowy przepis ma być odczytany zwłaszcza jako przywilej podatkowy, pozwalający nie zawsze w sposób najbardziej uczciwy na uchylenie się od płacenia podatku. Następnie, korzystając z jego braków lub niejasnej treści, podejmuje się działania kontrolne mające ograniczyć „nadużycia", które tu jakoby powstają. Kiedyś temu służyły przepisy adresowane do zakładów pracy chronionej, teraz do firm zajmujących się obrotem złomem. Często zasada ta idzie w parze z drugą z wymienionych (kamuflażu), lecz mają inny cel i treść.

?

Szóstym celem jest ukrycie przepisów powstałych pod wpływem lobbingu, które za wiedzą lub przy nieświadomej (?) akceptacji polityków wprowadzane są do treści obowiązującego prawa (zasada konspiracji).

Lobbyści nie chcą, aby ich sukcesy były czytelne. Politycy i twórcy przepisów też chcą, aby tu mało kto mógł zrozumieć, co jest ich treścią, czyje interesy wzięły górę nad potrzebami publicznymi. Dlatego te przepisy są zapisane wyjątkowo mętnie, choć ich treść „rzeczywista" ma swoiście poufny charakter.

?

Siódmym celem jest stanowienie przepisów, które tworzą popyt na określone usługi związane z obsługą podatkową. Ich przedmiotem jest nałożenie na podatników formalnych obowiązków, które nie mają bezpośredniego skutku fiskalnego. Temu służą lub są wręcz (jakoby) niezbędne dla rzetelnego rozliczenia się podatników (zasada pozorów).

Pomysłodawcą tych zmian jest przede wszystkim biznes podatkowy i informatyczny, który ma duże wpływy w procesie legislacyjnym. Stąd przyszły przepisy, które nakładają obowiązki tworzenia różnego rodzaju „dokumentacji", zawierania „porozumień" oraz wystawiania wielu zupełnie niepotrzebnych dokumentów, co daje chleb tym, którzy będą obsługiwać wykonywanie tych obowiązków.

?

Ósmym celem legislacji podatkowej jest potrzeba odzyskiwania przez prawodawcę władzy nad podatkami poprzez wyrzucenie na śmietnik interpretacji, zwłaszcza sądowych, które stały się faktycznie prawem rządzącym (zasada oczyszczania).

Jest to wręcz konieczność, bo po kilku latach obowiązywania każdej ustawy czy rozporządzenia nawet działający w najlepszej wierze oraz najskuteczniej twórca tych przepisów traci nad nimi kontrolę. Stosowaniem prawa rządzi przecież głównie spór między interpretacjami wydawanymi przez organy podatkowe i sądy. A tu gubią się największe pieniądze, które formalnie miałyby wpływać do budżetu. Dlatego też co pewien czas (sześć – siedem lat) należy napisać jeszcze raz przepisy podatkowe, zmieniając nieco ich treść, tak aby pozbyć się „dorobku interpretacyjnego" i przywrócić władzę ustawodawcy. Oczywiście tą zasadą kieruje się tylko ten ustawodawca, któremu zależy na dochodach budżetowych. A z tym bywa różnie.

?

To tylko najważniejsze zasady empiryczne, które rządzą współczesną legislacją podatkową. Można nawet spróbować stworzyć model czasowej funkcjonalności przepisu prawa podatkowego (od uchwalenia do uchwalenia):

? etap I – powstanie projektu, który jest wypadkową „uzgodnień"; im bardziej kompromisowy i nieczytelny, tym oczywiście „lepiej" dla jego formalnego autora,

? etap II – uchwalenie, gdzie z reguły dąży się do nadania mu (pozornie lub naprawdę) możliwie najbardziej „korzystnego charakteru",

? etap III – szybsze lub wolniejsze przejęcie władzy nad stosowaniem przepisów prawa przez tych, którzy je oficjalnie interpretują, co ma zwłaszcza postać „wyjaśniania wątpliwości" czy „indywidualnej bądź ogólnej wykładni",

? etap IV – autonomizacja „treści prawa stosowanego" w stosunku do formalnego brzmienia przepisu; czynnikami przyspieszającymi ten proces jest judykatura, jeżeli powstaje w opozycji do treści interpretacji urzędniczych,