AUKCJA LTE 2014: Stanowisko P4

graczy rynkowych, działających czy to samodzielnie, czy to w ramach

różnego rodzaju niejasnych powiązań kapitałowych (jak Sferia i Grupa

ZSZ) lub aliansów strategicznych (jak współpraca T-Mobile i Orange).

I tak:

(i) Dokumentacja w ogóle nie uwzględnia istniejących przypadków

koncentracji zasobów częstotliwości: zaproponowane mechanizmy

kontroli łącznej ilości pasma posiadanego przez poszczególnych

graczy w krajobrazie postaukcyjnym („spectrum caps") działają

jedynie na poziomie wąsko rozumianych grup kapitałowych, i nie

uwzględniają ani porozumień o współdzieleniu lub udostępnianiu

częstotliwości, ani zjawiska współkontroli kapitałowej;

(ii) Dokumentacja w sposób niewystarczający reguluje przyszłe

przypadki koncentracji zasobów częstotliwości: zaproponowany w

Dokumentacji limit zasobów w paśmie 800 MHz (30 MHz), których

współdzielenie daje możliwość wspólnego rozliczania się z

zobowiązań inwestycyjnych przez współpracujące podmioty, oferuje

jedynie zachętę do współdzielenia, natomiast w żaden sposób nie

chroni rynku przed ryzykiem antykonkurencyjnej kumulacji

zasobów widma (spectrum hoarding) przez współpracujące podmioty.

Prezes UKE ignoruje fakt, że niektórzy uczestnicy rynku wypracowali

przywołane powyżej metody obchodzenia warunków zaproponowanych

w Warunkach Aukcji, a mających rzekomo uchronić rynek przed

nadmierną koncentracją pasma. Tym samym proponowane warunki będą

nieskuteczne jak również nie zapewnią właściwej ochrony przed dążeniem

do spekulacyjnego nabywania pasma w Aukcji, zmierzającego nie do

zaspokojenia rzeczywistej potrzeby biznesowej, ale do wyłączenia innych

uczestników od jego nabycia.

2) warunki Aukcji nadal wymagają uzgodnienia z obowiązującymi

przepisami prawa

Po pierwsze, zgodnie z warunkami Aukcji uchybienie przez uczestnika

obowiązkowi wpłaty wadium dla jednej z kilku rezerwacji

częstotliwości, które zadeklarował on w ofercie wstępnej, skutkuje

niezakwalifikowaniem całej oferty do II etapu Aukcji, tj. wykluczeniem

tego uczestnika z licytacji. Taka sytuacja jest nie do pogodzenia z

obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z przewidzianą w

Prawie Telekomunikacyjnym zasadą odrębnego traktowania wadiów

wnoszonych dla poszczególnych rezerwacji, o które zamierza ubiegać się

uczestnik. Dyskwalifikacja całej oferty wstępnej z uwagi na uchybienie

obowiązkowi wpłaty tylko jednego z kilku wadiów może zostać słusznie

uznana za represję nie tylko niezgodną z przepisami prawa, ale i

naruszającą interesy uczestników Aukcji – jest ona bowiem

nieproporcjonalnie dotkliwa, niespójna z logiką samej Dokumentacji,

nieracjonalna i zwyczajnie niesprawiedliwa.

Po drugie, Dokumentacja Aukcyjna nie pozwala uczestnikowi na

wycofanie pojedynczej oferty aukcyjnej w toku II etapu Aukcji, mimo że

dopuszczalność takiego działania wynika z Prawa Telekomunikacyjnego.

Również w tym zakresie Dokumentacja jest zatem niezgodna z prawem i

nielogiczna, dokonuje nieuprawnionego ograniczenia praw uczestników

Aukcji (w tym poprzez narażenie ich na konieczność płacenia depozytu od

wyższej kwoty, wiązanie ich budżetów niechcianymi ofertami oraz sankcje

wynikłe z rezygnacji z rezerwacji po wyłonieniu), oraz powoduje

pozorność samej licytacji (poprzez utrzymywanie sztucznego popytu i

zmuszanie uczestników do rezygnacji z rezerwacji po zakończeniu Aukcji).

3) warunki Aukcji niweczą szanse na realizację w Polsce celów Europejskiej

Agendy Cyfrowej i Narodowego Planu Szerokopasmowego

Częstotliwości z zakresu dywidendy cyfrowej są obecnie jedynym zasobem

zdolnym zapewnić Polsce realizację celów Europejskiej Agendy Cyfrowej i

Narodowego Planu Szerokopasmowego (tj. zapewnić do 2020 r. wszystkim

mieszkańcom Polski dostęp do Internetu o odpowiednio wysokiej

prędkości przesyłu danych), a tym samym skutecznie walczyć z

wykluczeniem cyfrowym w Polsce. Z analiz P4 wynika jednak, że będzie to

możliwe jedynie pod warunkiem budowy ogólnokrajowej sieci

telekomunikacyjnej opartej na zagregowanym zasobie częstotliwości

dostępnych w paśmie 800 MHz (tj. 60 MHz).

Konsultowana Dokumentacja nie zawiera jednak mechanizmów

gwarantujących czy choćby stymulujących agregację pasma 800 MHz do

jednej wspólnej sieci LTE800. W wariancie najbardziej prawdopodobnym

Aukcja zakończy się rozdrobnieniem pasma z zakresu 800 MHz (tj.

powstaniem kilku wąskozakresowych sieci o ograniczonych parametrach

przesyłowych) lub jego nierównomiernym rozkładem (tj. powstaniem

dwóch lub więcej sieci o skrajnie różnym wyposażeniu w zasoby), zaś w

wariancie najbardziej optymistycznym – powstaniem dwóch sieci o

pojemności 30 MHz każda. Żaden z powyższych scenariuszy nie pozwoli

jednak na powstanie w Polsce sieci o parametrach odpowiadających

założeniom Europejskiej Agendy Cyfrowej i Narodowego Planu

Szerokopasmowego. Tym samym korzyści, jakie oferuje racjonalna alokacja

częstotliwości z zakresu dywidendy cyfrowej, zostaną na długie lata

zaprzepaszczone.

1.2. Główny postulat P4: należy zapewnić, aby współpraca operatorów

w zakresie współdzielenia zasobów gwarantowała ich efektywne

wykorzystanie i poszanowanie reguł konkurencji

Dokumentacja Aukcyjna nie radzi sobie z aktualnie występującymi na

rynku formami koncentracji zasobów częstotliwości w rękach powiązanych

ze sobą podmiotów, jak również z perspektywą ich powstawania w

przyszłości. Rozwiązaniem tego problemu jest w naszej ocenie

wprowadzenie do warunków Aukcji rozwiązań służących zapewnieniu,

aby współpraca operatorów w zakresie współdzielenia infrastruktury i

częstotliwości odbywała się z poszanowaniem reguł konkurencji i zasad

efektywnego wykorzystania zasobów, i jest to wiodący postulat P4 w

niniejszym postępowaniu.

P4 proponuje trzy alternatywne drogi realizacji tego postulatu:

1) Wariant optymalny: warunki Aukcji powinny stymulować budowę jednej

wspólnej sieci w paśmie 800 MHz na zasadach oczywistości biznesowej, a

nie administracyjnego przymusu.

P4 proponuje zmianę warunków Aukcji, która doprowadzi do tego, że

wszyscy beneficjenci rezerwacji częstotliwości z zakresu 800 MHz

dobrowolnie przystąpią do projektu budowy wspólnej sieci LTE800

działającej na całym zasobie dostępnych w tym paśmie częstotliwości (tj.

60 MHz widma). Porozumienie to zostanie zawarte i uregulowane przez

samym operatorów poza procesem Aukcji, i będzie ono wynikać z realnej

konieczności biznesowej, a nie administracyjnego przymusu. Efekt ten

osiągnięty zostanie przez odpowiednią zmianę warunków Aukcji, tj.:

(i) podział alokowanych w Aukcji zasobów na 4 pełnozakresowe (tj.

obejmujące 50 MHz pasma), regionalne (tj. obejmujące wybrany

obszar kraju) rezerwacje;

(ii) wprowadzenie regionalnych (tj. przypisanych do obszaru

rezerwacji) zobowiązań inwestycyjnych o odpowiednio

zaostrzonych kryteriach pokryciowych;

(iii) wprowadzenie zobowiązania do hurtowego oferowania usług

świadczonych na częstotliwościach z pasma 800 MHz z prawem do

ich dalszego hurtowego oferowania;

(iv) wprowadzenie warunku, zgodnie z którym każdy uczestnik Aukcji

może się ubiegać o jedną rezerwację, bez względu na posiadane

aktualnie zasoby;

(v) umożliwienie uczestnikom licytacji na konkretne (a nie abstrakcyjne)

rezerwacje i wyrażenie za pomocą ceny swoich preferencji co do

pożądanego obszaru rezerwacji i inwestycji.

Przy takim ujęciu warunków Aukcji wszyscy beneficjenci uzyskanych w jej

wyniku rezerwacji częstotliwości w paśmie 800 MHz staną przed

koniecznością porozumienia się co do budowy wspólnej sieci LTE800

opartej na współdzielonych i jednakowo dostępnych częstotliwościach.

W naszej ocenie implementacja tej koncepcji przyniesie szereg korzyści

zarówno w wymiarze krótkoterminowym (tj. dla przebiegu samej Aukcji),

jak i z perspektywy długofalowych celów polityki regulacyjnej, a będą to:

(i) sprawny i stabilny prawnie proces Aukcji;

(ii) współdzielenie zasobów oparte na umowach międzyoperatorskich, a

nie przymusie regulacyjnym;

(iii) realizacja celów Europejskiej Agendy Cyfrowej i Narodowego Planu

Szerokopasmowego;

(iv) możliwość agregacji wszystkich zasobów z pasma 800 MHz (tj. 60

MHz) w jednej wspólnej sieci;

(v) kompleksowe rozwiązanie problemu interferencji sygnału LTE800 z

sygnałem DVB-T;

(vi) zachowanie równoprawnej i skutecznej konkurencji w paśmie 800

MHz;

(vii) rozwój konkurencji usługowej opartej na wspólnej, kosztowo i

technologiczne efektywnej, nowoczesnej infrastrukturze.

2) Wariant minimalny: warunki Aukcji powinny uwzględniać zarówno

istniejące formy koncentracji zasobów częstotliwości, jak i regulować to

zagadnienie na przyszłość.

Proponowany przez P4 w drugiej kolejności wariant minimalny ma

charakter dwuczłonowy. Postulujemy mianowicie:

(i) uwzględnienie w Dokumentacji kwestii istniejących już porozumień

dotyczących współdzielenia częstotliwości oraz przypadków

współkontroli kapitałowej - poprzez odpowiednie

przeformułowanie zasad liczenia zasobów widma na potrzeby

ustanowionych w Aukcji spectrum caps; oraz

(ii) ustanowienie w Dokumentacji prokonkurencyjnych zasad

użytkowania zasobów podlegających rozdysponowaniu w Aukcji -

poprzez wprowadzenie limitu ilości współdzielonego pasma z

zakresu 800 MHz oraz wprowadzenie obowiązku hurtowego

oferowania usług świadczonych na częstotliwościach z pasma 800

MHz z prawem do ich dalszej odsprzedaży hurtowej.

3) Wariant awaryjny: warunki aukcji powinny nakładać na beneficjentów

rezerwacji w paśmie 800 MHz obowiązek hurtowego oferowania usług z

prawem do ich dalszej odsprzedaży hurtowej.

Na wypadek nieuwzględnienia przez Prezesa UKE żadnego z

proponowanych w pierwszej i drugiej kolejności rozwiązań, P4 postuluje

nałożenie na wszystkich beneficjentów rezerwacji w paśmie 800 MHz

obowiązku hurtowego oferowania usług z prawem do ich dalszej

odsprzedaży hurtowej. Obowiązek hurtowy (ang. carrier's carrier) jest

istotnym elementem również dwóch pierwszych wariantów, jednak został

dodatkowo wyodrębniony jako absolutne minimum koniecznych zmian w

Dokumentacji.