Nasza rada gminy zamierza podjąć uchwałę o dotacjach dla podmiotów spoza sektora finansów publicznych na zadania niewymienione w ustawie o pożytku publicznym. W uchwale rada nie chce jednak wskazywać konkretnych zadań, które mogą być finansowane lecz pozostawić to wójtowi, który lepiej zna potrzeby gminy. Uzasadnieniem uchwały ma być art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 221 ust. 1 i 4 ustawy o finansach publicznych. Czy izba obrachunkowa może podważyć takie zapisy?

Czytaj także: Dofinansowanie klubu sportowego przez gminę

Analiza podanego stanu faktycznego wymaga odniesienia się do przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. I tak, jeśli chodzi o pierwszą z wymienionych ustaw, to wskazany przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy - stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Na kanwie tego przepisu ukształtowało się bogate orzecznictwo zarówno nadzorcze (wojewodów), jak i sądowo – administracyjne. Wynika niego istotna wskazówka dla organu stanowiącego gminy, a mianowicie, że nie może on stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały przez radę gminy. Uzupełnia jedynie upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy. Ponadto powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego – pokreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 15 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Ke 7091/10).

Podobny charakter prawny posiada regulacja art. 41 ust. 1 ww. ustawy, z której wynika, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Zatem, obie wskazane regulacje prawne (jakkolwiek przywołane słusznie) mogą jedynie świadczyć o ogólnej kompetencji rady gminy do stanowienia określonych przepisów, przy czym owa kompetencja musi mieć uszczegółowienie w konkretnych przepisach regulujących określoną materię przedmiotową.

Takim przepisem w odniesieniu do wspomnianych dotacji udzielanym podmiotom spoza sektora finansów publicznych (np. stowarzyszeniom, fundacjom) jest wskazany w zapytaniu art. 221. Właśnie ten przepis jest punktem wyjścia dla oceny legalności podanego zamierzenia legislacyjnego. Z racji jego istotności, niezbędne jest przytoczenie jego pełnego brzmienia. W ust. 1 postanowiono, że podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań. Zgodnie z ust. 2, zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie – na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa w ust. 1.

Z kolei w ust. 3 wskazano, że umowa, o której mowa w ust. 2, powinna określać: szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania; wysokość dotacji udzielanej podmiotowi wykonującemu zadanie i tryb płatności; termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego; tryb kontroli wykonywania zadania; termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji; termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji.

Wreszcie, w ust. 4 postanowiono, że tryb postępowania o udzielenie dotacji na inne zadania niż określone w ustawie, o której mowa w ust. 2, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa, w drodze uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, mając na uwadze zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia.

Co istotne, katalog zadań wymienionych w ww. ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie jest zawarty w art. 4 i jest obszerny. Ustawodawca wymienił tam m.in.:

? pomoc społeczną, wspieranie rodziny i systemu pieczy zastępczej;

? udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz zwiększanie świadomości prawnej społeczeństwa;

? działalność na rzecz integracji i reintegracji zawodowej i społecznej osób zagrożonych wykluczeniem społecznym;

? działalność charytatywną;

? działalność na rzecz osób niepełnosprawnych;

? działalność wspomagającą rozwój gospodarczy, w tym rozwój przedsiębiorczości;

? naukę, szkolnictwo wyższe, edukację, oświatę i wychowanie;

? wspieranie i upowszechnianie kultury fizycznej;

? porządek i bezpieczeństwo publiczne;

? promocję i organizację wolontariatu;

? działalność na rzecz rodziny, macierzyństwa, rodzicielstwa, upowszechniania i ochrony praw dziecka i inne enumeratywnie w przepisie wymienione.

Zatem, aby uchwała podejmowana w trybie art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych była prawidłowa, rada gminy winna obligatoryjnie określić zadania objęte dotowaniem – jednak inne aniżeli te ww. w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Na kanwie ww. przepisów, w jednym z najnowszych rozstrzygnięć z podanego zakresu przedmiotowego (uchwała Nr 0102-180/19 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z 25 kwietnia 2019 r.) przyjęto m.in., że niewskazanie zadań publicznych należących do właściwości samorządu w uchwale przez radę gminy, jest prawnie wadliwe i stanowi istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu stwierdzono bowiem: W przedmiotowej uchwale rada gminy nie wskazała zadań należących do właściwości samorządu gminnego, a niewymienionych w ustawie o działalności pożytku i wolontariacie, które mogą zostać zlecone organizacjom niezaliczonym so sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku. Dodatkowo stwierdzono, że wspomniane zadania powinny wpisywać się w katalog zadań własnych gminy w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym.

Podobny kierunek interpretacyjny wynika z uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z 25 lipca 2018 r. (Nr XIX.179.K.2018) gdzie wskazano: Skoro zamiarem rady było określenie trybu postępowania o udzielenie dotacji na inne zadania niż wymienione w ustawie z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 450 ze zm.), to wpierw należało takie zadania określić. Niewskazanie zadań, które mogą być zlecane organizacjom niezaliczanym do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku, stanowi istotne naruszenie norm prawnych art. 221 ust. 4 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (DzU z 2017 r. poz. 2077 ze zm.) w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Wniosek

Zamierzenie legislacyjne rady gminy jest wadliwe. W razie zastosowania takiego rozwiązania, z dużym prawdopodobieństwem właściwa miejscowo regionalna izba obrachunkowa stwierdzi nieważność całej uchwały dotacyjnej, z uwagi na brak „rdzenia" systemu dotacyjnego. Zadania w ww. trybie musi określić rada gminy i uczynić to w uchwale sposób jednoznaczny, aby nie było wątpliwości po stronie wójta gminy przy wykonywaniu w praktyce tejże uchwały.

Autor jest radcą prawnym

Podstawa prawna: Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2019 r. poz. 506)

Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. DzU z 2019 r. poz. 869)